改革農村產權制度的意思是：農村集體經濟運營的新機制，目標在于探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬、完善各項權能、激活農村各類生產要素潛能，是改革試點的重要基礎。

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》
第二條
農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。

(一)社會價值分化與改革方案選擇

1978年改革開放以來，我國不僅在城鄉社會內部各自發生了重大的分化，而且整個社會的總體結構也發生了深刻的社會變遷。以政治分層為主要特色的社會分層結構逐步為政治、經濟、文化和技術分層并立的多元社會分層結構所代替，社會階層分化已成為當前社會結構變化中的顯著特征之一。

相對于計劃經濟體制下簡單化的“社會共同目標”，在當前的市場經濟條件下就變得十分難以界定。而且在各個階層和社會群體的利益差距變大的時候，確定社會共同目標或提取公共利益也變得十分困難。更為嚴重的是，在某些情況下，如果沒有認識到價值判斷、價值取向和價值定位對制度創新的前提性，制度創新甚至可能片面地以某些社會階層利益為價值基準，成為特定階層或利益群體謀取“增長剩余的分配份額”的行政工具。這里所謂的增長剩余的分配份額是指:土地增值產生了增長剩余，在特定時間空間下增長剩余的總量是確定的，總剩余在各個階層之間的分配比例。很顯然，價值定位不相同，必然會影響管理者對總剩余在各個階層的分配比例。

以征地中公共利益的界定為例，首先，公共利益界定本身就是頗有爭議的問題。從國外的法律實踐來看，各國對土地征收公共利益的界定原則就各不相同。在加拿大，征地的目的必須為公共利益服務，征地的范圍嚴格限制在為公共服務的交通、能源、水利、環境保護、市政建設、文物遺跡保護、學校、醫院以及社會福利等;在新加坡，公共利益的界定則較為寬泛，根據1985年修訂的《新加坡土地征收法》規定:“當某一土地需要———a作為公用;b經部長批準任何個人、團體或法定機構為公共的利益或公共利用，需要征收該土地作為某項工程或事業之用;c作為住宅、商業或工業區加以利用?？偨y可以在公報上發布通知，宣布該土地需要按通告中說明的用途加以征收”;而在美國，各州法律對公共利益范圍的界定都不完全相同，除了直接的公共使用以外，現在美國多數法院把“公共用途”擴展到包括具有公共利益的用途，比如貧民窟的改造、高速公路的配套設施用地，包括停車場、加油站、旅館等。

從現在我國的實際情況來看，目前存在大量公共利益與非公共利益混雜的現象，很難在實際中科學界定公共利益。如有的地方作為交通樞紐的一、二層建造地鐵大廳，而上面卻建造商業寫字樓;有的地方修建廣場的同時還建造商業性的地下車庫、商業街等。我們曾經作過一個關于開發區用地是否屬于公共目的的調查，結論是50%的被調查者認為是公共目的，50%的被調查者認為是非公共目的，正好是1∶1。其次，公共利益是一個動態的概念。我們今天理解的公共利益和數十年前理解的公共利益就有很大差別，再過5～10年，人們可能又會修正現在對公共利益概念的界定。比如商業開發以前被嚴格排除在公共利益的范疇之外，但現在，大多數國家都認同商業開發在一定程度上也體現公共利益。最典型的就是美國輝瑞公司征地、拆房建制藥廠的案例，當地居民認為房屋反映了當地的歷史和特點，拆除房屋建工廠不符合公共利益。但美國聯邦最高法院最終以“有利于增加就業機會、增加財政收入”、“公共利益是不特定多數人的利益，只要符合本地不特定多數人的利益，就是符合公共利益的”為理由，確認征地是符合公共利益的。由此可見，公共利益是一個發展的、動態的、主觀的概念。

目前，關于農村土地產權制度改革主要有五種思路和主張:①土地國有制;②土地集體所有制，包括按份共有制、股份合作制、強化承包或承包權永久化、集體所有制下的自由式;③土地私有制，包括土地私有、自耕農所有制、有限私有制、農村土地家庭財產權或土地家庭所有制;④兩級或復合土地產權制，包括國有與集體所有制、集體與私人所有制、國家與個人所有制;⑤多級土地所有制。這些思路和主張，都各有其理。如何在社會價值高度分化的環境下，合理選擇農村土地產權制度改革方案，似乎是一個“公說公有理，婆說婆有理”的命題。

(二)城鄉土地的二元結構

我國土地管理中的許多問題都根植于城鄉土地制度的“二元”結構。城鄉土地的制度性障礙帶來一系列負面后果:第一是剝奪了農村從城市化發展中受益的可能性;第二是城鄉土地轉換過程中所產生的巨大經濟驅動力，使得耕地保護更為困難;第三是地方政府或官員憑借制度壁壘，取得豐厚的“地位獲得”，容易產生新的不公平并會導致腐敗。

但是，如果簡單地打破城鄉土地的“二元”結構，允許農村土地直接進入城市土地市場，又將導致一系列新問題的出現。如“村村大發展、村村像城市”可能就不是個別地區的個別現象，而成為全國性的問題。“村村大發展、村村像城市”這種模式帶來的社會經濟負面影響和后果可能表現在:①城市“無序、無協調”式的空間發展;②城市蔓延式發展無法避免;③耕地保護、生態和環境建設將會變得越來越困難;④房地產市場泡沫及其風險可能會超出預想的規模，國家宏觀經濟調控的難度將加大。城市蔓延和無序式發展模式將導致巨大的基礎設施浪費和土地利用之間的負面外部效應，其代價可能是無法估量的。因而，“村村大發展、村村像城市”的發展模式帶來的代價可能會遠遠超過目前城鄉土地市場分割所產生的問題和后果。

國際經驗表明，制度是不同形式的交易，不能因為某些人的反對或上訪就簡單的進行改革。從美國的發展歷史看，在實行奴隸制的250年時間里，只發生過50人以上的群體事件4次;但在廢除奴隸制以后的150年時間里，卻發生了無數次的帶有暴亂性質的群體事件。從這一史實中可以看出，制度先進了反而群體事件大幅度增加。因此，我們不能簡單地用群體事件的多少或上訪指標來判斷制度設計的優劣程度。判斷和結論應當在客觀冷靜的分析以后做出可能更為合適。

從國際發展趨勢看，總體上是國家對私有土地干預越來越多，土地的公權力不斷得到強化。例如，美國在過去的125年里，土地私有產權的保護與土地公共利益的沖突時不時地將官司打到最高法院，但最后大多是公權力得到維護。最典型的是2005年的Kelo案件，城市政府為了振興經濟，強制征用115個居民和商用地產，用于興建臨河旅館、餐廳、商店和碼頭，15個私人業主聯名起訴政府違反了憲法第五條修正案，結果最高法院判決政府勝訴。國際上一些著名的土地問題研究專家，都非常羨慕我國的公有土地產權制度。但是，目前國內對私人產權的完全維護似乎已成為主流觀點，一些地方也以維護農民利益為旗幟，認為應將農村土地人格化后進入城市土地市場。如何解決城鄉土地的“二元”結構問題，還真是處于“理還亂”的狀態。

(三)土地公共權力與集體土地物權

從1978年農村土地制度改革至今，我國城鄉土地產權制度改革就是要克服長期以來公有土地之上只見國家(集體)權力而不見個人權利的缺陷，優化和重建公有土地物權構造，以實現公有土地中“公共土地權力和個人土地權利”的分化、界定和平衡，建立個人對公有土地的處分機制，調動個人對公有土地的責任心和積極性，開通公有土地進入市場的樞紐和主渠道。這一過程逐步形成了中國特色的公共土地權力體系和公民的土地用益物權體系。

由于我國的工業化和城市化是政府推動型的工業化和城市化，政府對公共土地權力的掌握是政府發揮主導作用的基礎杠桿之一。政府的這一角色在很長時間內還要保持下去。因此，在工業化和城市化過程中，政府對土地的公共權力與農民對集體土地的物權勢必要產生沖突和摩擦。圍繞農地非農化出現的土地規劃權、征地權以及征地補償等問題實質都是政府對土地的公共權力與農民對集體土地物權之間沖突的具體表現形式。

(一)土地產權制度改革的基本框架

中國現行土地財產制度存在的法理沖突和現實矛盾，是導致土地利用出現規律性扭曲的主因。在既定的法制框架內重構中國土地財產的物權法體系，是唯一的制度改進路徑。重構土地財產制度的基本框架可以分兩步走。

第一步，明確土地產權，即，現行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權利，是一束權利。通過強化使用權權益的規定，實現使用者的財產權，使土地產權主體之間在法律上完全對等。由此可以增強公民保護自己財產的意識和手段。

第二步，細化現有的土地使用權并使之物權化。比如，相對于城市國有土地使用權來說，農村土地的家庭承包權在實際中的權益更容易受到侵害。這主要是因為農村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系、以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度(現階段農村土地登記僅停留在行政村級別)，不利于產權的明晰、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉的管理。沒有獨立于政府的處理土地征收沖突的司法體系，減弱了法律法規對產權的保障效果。所以，現階段農地產權制度改革，加強對農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設是迫切需要解決的問題。進一步，將城市和農村的土地使用權物權化，是保障產權和提高產權效率的必然選擇。

(二)土地公有制條件下的多種實現形式

將注意力集中在討論土地所有權的改革上，實踐意義并不充分。因為現階段土地所有權并不是沒有在法律上予以界定，而是在實踐中缺少可執行力。因此，從土地產權改革的方向看，應當重點放在夯實土地他物權，徹底物權化，以個體權利拘束公權力。在土地產權制度改革深化和向更高形態發展的過程中，積極發展衍生地權工具，以及與衍生地權工具關聯的產權交易。未來土地產權制度的改革方向應該是通過他物權制度建設，促進土地產權制度與其他物權制度的深度結合，積極促進和發展土地公有制條件下的多種實現形式。

比如，對于集體土地不是簡單地推行國有化或私有化，而是遵循現代土地產權制度發展的規律和趨勢，結合中國的國情，重構集體土地產權制度:他物權優位化。即，細化用益物權的權能，保障擔保物權的經濟效用，農民充分享有他物權。目前在一些地方試圖推行的集體建設用地流轉，其結果可能是:所產生的問題要比所解決的問題多得多。因為這種流轉必然會造成新的分配不公、建設用地規模失控、城市產權進一步混亂等問題，這些問題所導致的成本很可能高于集體建設用地流轉的收益，因此對于集體建設用地流轉，現階段不應加以大力提倡。

另外，針對現階段地方政府在征地等方面所表現出的土地公權力的任意使用，一定程度上提高個體權利來平衡無限擴大的公權力，是一個值得探索的方向。比如，提高土地利用規劃、城市規劃等涉及農地非農化規劃中農民的參與程度。這本質上就是將公眾的參與權賦予土地的他物權，這種個人權利的增加必然會制約地方政府土地公權力的濫用，進而緩解和制衡現有在土地征用過程中體現出來的過激的矛盾。

(三)土地權益保障和配套制度建設

首先，要對土地產權在法律進一步明確，并出臺相應的法律保障措施來實際履行法律上已經明確的土地產權制度。針對現階段土地產權在實踐中不明晰的缺點，未來土地產權的改革應該將土地產權同公民的財產權制度相融合與銜接，尤其是對于農民集體所有的土地，應該等同于公民的財產，用相同的財產權制度來體現農民集體土地的產權內涵。這就必然要求在現有法律的基礎上，從財產權角度明確土地產權的地位。

第二，按照現代產權制度優化資源配置的基本規律，探索解決因土地他物權制度結構缺陷帶來其制度運行成本、效率、效益與風險諸多的難題，進行土地用益物權和擔保物權制度的創新設計與權益保障配套制度建設。比如，我國目前在權利的設立與流轉方面強加給集體土地用益物權的各種束縛導致集體土地資源難以實現優化配置，從而長期處于低效利用狀態之中，廣大農民的利益也由此遭受重大損失。同時，農民也往往因為利益受損的原因，而到處上訪，造成社會的不穩定，增加了現行產權制度結構的額外成本。所以，對土地用益物權體系進行變革，彌補現有產權結構的不完善之處，是解決制度效率的關鍵。確立集體土地的用益物權的完整性，允許集體土地作為擔保進行融資，是現階段完善產權結構，同時提高農村集體經濟增長的重要途徑。

第三，任何形式的土地產權制度都會產生對土地進行公共管理的內在要求，土地之上的個體權利總是要受到公共權力的干預和限制。然而，所有的公共干預都包含著價值判斷，建立明晰、科學和合乎社會需要的價值判斷標準，是土地產權制度改革的難點?，F階段的公共權力的干預，更多的是以地方官員的政績觀為標準的。因此，只要能夠促進地方經濟的增長，無論是犧牲了農民集體的利益，還是通過低地價來吸引地區外的投資，都是地方官員的個人政績觀造成的土地產權(尤其是農民個人和國家城市土地使用權)的過度侵害。當然，這種不當的政績觀，作為一種價值判斷標準還將在相當長的一段時間里存在，影響著中國土地產權的實際權力，因此建立更合乎科學和社會需要的價值判斷標準，是改革的難點。

第四，土地權益保障需要建立規范和可操作的市場規則，客觀、公正的市場信號反饋系統，與勞動力市場、資本市場的協調運作體系，所有這些規則和系統都有待于探索和開發。在中國目前的經濟轉型過程中，實現資源的市場化配置前提有兩個，一個是確定符合市場運作規則的資源的產權體系，另一個就是市場本身。對于為了實現土地資源優化配置而需要完善土地權益保障的目標來說，建立規范和可操作的土地市場規則，包括及時且對稱的市場信息流通機制、不同土地市場之間的連貫(農村土地市場、征用、一級出讓和二級轉讓市場)和不同要素市場(土地、勞動力和資本)之間的聯動(替代)機制是必要的，同時也是現實中缺失的。

第五，保障土地權益需要重視非正式制度的作用，非正式制度對土地投資和收益會產生連鎖反應，能在節約成本的前提下有效保障產權，并消除土地沖突。比如，中國長期以來形成的公平的觀念，只要制度造成的影響是公平的，農民一般不會有過多的怨言。另外，中國自秦漢以來，家庭就一直是社會經濟結構的基本單元，也是政治組織的基礎。以家庭為單位的農地承包權制度，在一定程度上減少了制度安排的成本，節約了農戶與政府之間達成合約的交易費用。而且，以家庭為單位，在實際生產過程中能夠很好地解決“生產隊”體制下對勞動投入監督困難、“按勞分配”困難等問題，促進了農業生產的效率。還有，中國長期以來形成的中央集權意識，例如原始社會的氏族制度、奴隸社會的宗族制度、封建社會的君主制度、乃至辛亥革命后中華民國的政治體制，都為民眾對中央集權的依賴感和認同感奠定了歷史傳統的基礎。這其實也部分解釋了為什么人民公社制度可以平穩地將農民的土地產權從私有轉變為了公有。因此如何合理利用這些非正式制度的作用來促進第二層次制度的改變，進而促進第三層次和第四層次的績效，是一個重要的探索方向。目前來看，我們面臨的任務是需要從社會和文化生態的層面，為土地權益保障尋找輔助工具。

(四)重構土地財產制度

中國現行土地財產制度存在的法理沖突和現實矛盾，是導致土地利用出現規律性扭曲的主因。在既定的法制框架內重構中國土地財產的物權法體系，是唯一的制度改進路徑。重構土地財產制度的基本框架包括:確立地權，明晰土地產權，細化土地使用權。

首先，地權包括土地規劃權、土地征用權、土地發展權和土地行政管理權，屬國家所有，由政府行使。

其次，土地產權包括現行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權利，是一束權利。通過強化使用權權益的規定，實現使用者的財產權，使土地產權主體之間在法律上完全對等。由此可以增強公民保護自己財產的意識和手段。

最后，相對于城市國有土地使用權來說，農村土地的家庭承包權在實際中的權益更容易受到侵害。這主要是因為農村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系、以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度(現階段農村土地登記僅停留在行政村級別)，不利于產權的明晰、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利于土地行政、流轉的管理。沒有獨立于政府的處理土地征收沖突的司法體系，減弱了法律法規對產權的保障效果。所以，現階段農地產權制度改革，加強對農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設是迫切需要解決的問題。

(五)在公共利益和非公共利益間尋找臨界點

土地資源具有公共利益和非公共利益的雙重屬性。土地產權制度改革應當充分認識并兼顧土地資源的不同屬性。

首先，對涉及公共利益的土地資源應當實施產權壟斷、集中管理、統一分配。所謂公共利益的土地資源主要是指基本農田和重要的生態安全用地。對于涉及到公共利益的土地資源來說，必須加大公共管理的力度，加強公共管理的職能，要確保有關國家安全和社會公共福利土地資源的有效供給。

其次，對于非公共利益的土地資源應當實施產權分立、市場配置、分級監管。要充分利用土地產權市場的自由流通和多元化產權競爭的機制，調動地方政府和全社會的產權積極性，促進土地產權的市場化運作。國外多有“民力強過政府”的經典案例，即，西方國家政府將一些職能委托給社會盈利與非盈利組織的案例屢見不鮮。當年，美國政府就是通過將沙化地、荒蕪地拍賣或無償贈送給個人來治理沙漠災害的，其對等的風險責任只是由新的土地所有人來投資、種樹和植草，如果你不履行當初與國家簽署的經濟契約，政府就會在一定的期限內對該土地產權進行再拍賣。結果，美國政府以產權為武器很快就解決了中、西部地區的沙塵暴問題，那些新的民間產權人則心甘情愿地生活在自然條件最惡劣的地區，并通過長期、穩定的積極勞動和精心經營而不斷獲益(汪利娜，2006)。再比如，德國等西歐國家城市內部的私人種植園，由私人自由種植但不能改變用途，私人可以在其中度假、收獲鮮花或水果，政府也不費力地為全市的居民提供了城市綠地，雖然這種綠地不是開放性質的，但不可否認的是它的存在對于整個城市的價值和它的自身經營的可持續性。