2008年，中共中央啟動保障性安居工程，并將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容，加快了改造步伐。

2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，并繼續推進中國國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。

2012年，中國住房和城鄉建設部等七部門近日聯合發出通知，要求加快推進棚戶區（危舊房）改造。針對各類棚戶區改造，七部門給出了完成期限。

其中，已納入中央下放地方煤礦棚戶區改造范圍的煤礦棚戶區，2013年年底前要基本建成；國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造中任務較少的省（區、市）要爭取在2013年年底前完成改造，其他省（區、市）要力爭在2015年年底前基本完成。

還未完成的國有墾區危房改造，力爭在2015年年底前全面完成，有條件的地區要爭取在2014年年底基本完成。

2014年，中國國務院辦公廳印發《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區改造中的困難和問題，推進改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村。2014年（計劃）改造棚戶區470萬戶以上。

2016年，中國《政府工作報告》要求，2016年要開工改造600萬套。

擴展資料

1、政策優惠，陽光操作。妥善處理棚戶區中歷史遺留的產權問題，對已經取得房屋所有權證的房屋，依法賠償。充分考慮棚戶區居民的承受能力，做好與各項住房政策的銜接，妥善安置被拆遷居民。實行產權調換或者貨幣補償。

2、破解復雜問題，必須堅持原則性和靈活性相統一，創新工作思路，用好、用活、用足政策；

3、加強棚戶區居民安置用房的建設質量管理。盡可能通過公開招標的方式選擇有實力的單位參與建設，加強工程質量安全監督管理，確保回遷安置房屋的建設質量，防止因質量問題引發矛盾糾紛。

4、要完善棚戶區改造后的公共服務功能。

5、要充分利用棚戶區在歷史上形成的優點，并挖掘其潛力。

參考資料來源：百度百科-棚戶區改造房

參考資料來源：百度百科-棚戶區改造

2020年10月中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動。“實施城市更新行動”首次寫入我國五年規劃，“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相關政策也進入密集出臺期。本文系統梳理2021年初以來中央及地方出臺的城市更新相關政策，總結上半年中央層面及地方層面城市更新政策特點，并對重點政策進行解讀，通過政策方向挖掘未來城市更新業務機遇，為城市更新服務商的業務布局提供參考。報告結構如下圖所示：

中央加快實施城市更新行動

推動“十四五”老舊小區改造

▍實施城市更新行動，推進“三區一村”改造

3月4日-3月5日，全國政協十三屆四次會議和十三屆全國人大四次會議相繼召開，政府工作報告提出，“十四五”時期要“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量”。隨后，4月13日發布的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中再次強調要實施城市更新行動，加快推進老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等改造，重點任務進一步確定了“三區一村”的城市更新方向。5月11日，住建部公布《城鎮老舊小區改造可復制政策機制清單（第三批）》，總結了各地在動員居民參與、改造項目生成、金融支持、市場力量參與等7個方面的可復制政策機制，供各地方學習與參考，有助于更好的推動城鎮老舊小區改造工作。

表：2021年以來中央部分城市更新政策

資料來源：中指研究院綜合整理

▍老舊小區改造成為城市更新核心發力點，“十四五”全國將完成21.9萬個城鎮老舊小區改造，2021年全國老舊小區改造規模5.3萬個

3月12日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》發布，提出要實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升，“十四五”期間要完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮老舊小區改造。

資料來源：中指研究院綜合整理

4月13日，國家發展和改革委員會發布《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，明確提出要實施城市更新行動。其中，2021年老舊小區的改造規模將超過5萬個，高出去年近四成，改造力度較大。

2020年下半年以來，中央在重大會議、文件中多次提到實施城市更新行動，可以看出城市更新在我國新型城鎮化進程中的重要地位。特別是“十四五”時期老舊小區的改造存在大量的市場機會。據此前公開數據顯示，截至2019年，全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，投資總額可達4萬億元，如改造期為五年，每年可新增投資約8000億元以上。如果按照規劃綱要提出的21.9萬個老舊小區改造體量，那拉動的投資將更加巨大。

各地城市更新發展勢頭強勁

相關政策密集出臺

▍各地“十四五”規劃綱要聚焦城市更新

2021年上半年，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津、南京、杭州、無錫、西安、青島、寧波、昆明、濟南、溫州、福州、重慶等城市均在城市層面的“十四五”規劃綱要中提出要實施城市更新行動，積極推進老舊小區、棚戶區、城中村等改造進程。其中，深圳、南京、青島、濟南等城市均明確提出要推動城市有機更新，有助于城市的高質量發展。

表：部分重點城市“十四五”規劃綱要中城市更新相關內容

資料來源：中指研究院綜合整理

▍各地密集發布老舊小區改造相關政策

2021年上半年，廣東、浙江、山東、福建、寧夏、北京、重慶、上海、廣州、杭州、蘭州、忻州等地先后發布老舊小區改造的管理辦法及相關規定。其中，重慶發布的《重慶市城鎮老舊小區改造和社區服務提升項目管理辦法（試行）》是國內省級層面首個出臺的針對城鎮老舊小區改造項目的管理辦法，《管理辦法》針對重慶市老舊小區改造項目的計劃、資金、設計、實施、驗收等全流程管理作出規定，對推動城市老舊小區改造進程有重要作用。此外，福建公布老舊小區改造負面清單，山東發布老舊小區改造工程質量安全管理等文件，對老舊小區的改造范圍、實施方案、資金使用、工程管理等作出相關規定，有助于進一步提升老舊小區的改造水平。

表：2021年初以來重點省市老舊小區改造部分政策

資料來源：中指研究院綜合整理

▍地方城市更新指導性文件陸續發布，模式差異較大

2021年初以來，隨著城市更新的不斷發展，越來越多的管理辦法、實施細則等政策文件陸續發布，多省市因地制宜構建城市更新頂層政策體系。廣東省、佛山、廈門、徐州、長沙、福州、成都、河北、無錫、北京、重慶、貴州、廣州等地先后發布城市更新實施意見、管理辦法、更新導則等文件，推動城市更新的管理更加細化、專業、前瞻性。其中，6月10日，北京發布了《關于實施城市更新行動的指導意見》，隨后其配套的四個實施細則也正式發布，《意見》從總體要求、強化規劃引領、主要更新方式、組織實施、配套政策、保障措施六大方面，對北京市接下來城市更新行動的實施方式做出了明確指引，引起了社會的廣泛關注。6月18日重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》，對城市更新的內容、工作機制、規劃計劃等作出相關規定，并提出鼓勵市場化運作的一系列大力度支持政策。北京、重慶、成都先后發布城市更新意見、辦法、導則，將對全國其他城市下一階段城市更新相關政策的制定和出臺形成示范效應。此外，廣州近期也開始針對城市更新進行立法，將成為繼深圳之后的第二個具有城市更新條例的城市。各城市政策差異明顯，北京、成都更加強調城市有機更新，重慶鼓勵市場化力度較大，廣東地區的城市則以進一步完善現有政策體系為主。總體來看，我國的城市更新呈現出多維價值、多元模式、多學科探索和多維度治理的新局面。

表：2021年以來重點城市城市更新指導性政策

資料來源：中指研究院綜合整理

▍各地積極拓寬城市更新資金來源渠道

從棚改、城中村改造，到老舊小區改造，國內城市更新發展的進程中，資金一直是推進各類更新改造業務的難題。為了解決這一問題，中央及地方積極引入社會資本，由政府、企業、社區三方共同參與、通力合作。在此背景下，江蘇、北京、重慶、上海等地積極拓展城市更新資金來源渠道。4月22日，北京市住建委發布《關于引入社會資本參與老舊小區改造的意見》，逐步形成居民出一點、企業投一點、產權單位籌一點、補建設施收益一點、政府支持一點等“多個一點”資金分擔方式，鼓勵金融機構參與投資市區政府設立的老舊小區改造等城市更新基金；4月29日，國開行重慶分行向重慶市首個城市更新項目發放貸款17.5億元，預示著政策性貸款將在“十四五”期間為城市更新繼續提供重要的資金來源。

6月2日，上海城市更新基金正式成立。基金總規模約800億元，為目前全國落地規模最大的城市更新基金，將定向用于投資舊區改造和城市更新項目，促進上海城市功能優化、民生保障、品質提升和風貌保護。上海地產集團與招商蛇口、中交集團、萬科、國壽投資、保利發展、中國太保、中保投資等合作機構簽署戰略合作協議，由上海本土國企與大型開發商和險資共同成立城市更新基金。

今年2月，上海政府印發《關于加快推進本市舊住房更新改造工作的若干意見》，提出“十四五”期間要“…全面啟動以拆除重建（含原址改建）為主的280萬平方米不成套職工住宅和小梁薄板房屋的更新改造；力爭2000年底之前建成、納入改造范圍、符合改造條件的各類舊住房改造實現全覆蓋；實施5000萬平方米各類舊住房的更高水平更新改造…” 可以看出，上海城市更新的規模較大，本地的國企、央企，以及一些具有城市更新經驗的企業將是上海舊改工作的主要參與者。

不同類別的城市更新項目面臨的難點不同，但資金難平衡始終是共性問題。特別是對整片區域的更新改造，此類項目體量大、周期長，資金平衡困難，除了開發資金外，居民、商戶的拆遷補償與安置等資金是最主要的資金支出，并且需要提前籌措到位。因此，城市更新項目需要多渠道的資金來源，引導社會資本的參與，緩解資金籌措難的困境。800億城市更新基金的成立將有助于緩解舊改的資金壓力，保障項目穩定推進，也將對上海舊改工作的順利開展起到推動的作用。

表：2021年初以來重點城市城市更新相關金融政策

資料來源：中指研究院綜合整理

從全國更早以前的情況來看，廣東省城市更新進展快、規模大，對資金的需求旺盛，僅靠財政資金難以多點、持續性支撐城市更新改造建設，因此城市更新基金成立的時間也相對較早。2017年7月，廣州就成立了總規模達2000億元的“廣州城市更新基金”；同年12月，深圳福田與深圳建行成立了“福田區城市更新基金”總規模100億元，是政府與銀行“政銀合作”模式的創新；2018年6月，東莞也設立城市更新基金，首期基金規模為1.5億元，由鎮政府出資3000萬元，金融機構出資1.2億元。近年來，多地相繼設立城市更新基金，有助于吸引更多的銀行資本、保險資本以及其他社會資本共同參與城市更新建設，為推進項目的更新工作提供資金保障。

重點城市政策解讀

▍北京：持續推進首都城市有機更新

6月10日，北京市人民政府發布了《關于實施城市更新行動的指導意見》，從總體要求、強化規劃引領、主要更新方式、組織實施、配套政策、保障措施六大方面，對北京市接下來城市更新行動的實施方式做出了明確指示，引起了社會的廣泛關注。

表：《關于實施城市更新行動的指導意見》核心內容

資料來源：中指研究院綜合整理

此次新政的出臺對前期有利于統籌推進北京全市層面的城市更新工作，未來北京城市的有機更新將全面加速。

第一，“有機更新”是北京市未來城市更新總基調。《意見》在實施城市更新行動的基本原則部分，明確提出“城市更新主要是指對城市建成區(規劃基本實現地區)城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整，是小規模、漸進式、可持續的更新”，這正是有機更新的精髓。作為首都，北京城市歷史悠久、文化厚重，更加需要通過有機更新推動城市的高質量發展。

第二，突出老舊小區改造，兼顧多種更新模式。《意見》中提出了北京市未來的六種主要更新方式，包括：01.老舊小區改造、02.危舊樓房改建、03.老舊廠房改造、04.老舊樓宇更新、05.首都功能核心區平房(院落)更新、06.其他類型（公共空間、產業園、棚改等）。新政將“老舊小區改造”列為北京市城市更新的首要方式。從北京近年來出臺的城市更新相關政策來看，老舊小區改造相關政策的提及不斷增多，尤其進入2021年以來，老舊小區改造相關政策不斷細化完善。

第三，保障租賃住房房源。城市更新成北京市租賃房房源獲取的重要途徑之一。《意見》提出的六種主要更新方式中，有兩種提到可發展租賃住房，包括：危舊樓房改建-“居民異地安置或貨幣安置后騰退的房屋，可作為租賃房等保障房使用。”；首都功能核心區平房(院落)更新-“鼓勵騰退空間用于傳統文化展示、體驗及特色服務，建設眾創空間或發展租賃住房。”

第四，城市各功能區實行差異化的更新原則。“首都功能核心區以保護更新為主，中心城區以減量提質更新為主，城市副中心和平原地區的新城結合城市更新承接中心城區功能疏解，生態涵養區結合城市更新適度承接與綠色生態發展相適應的城市功能。”因此，企業在北京開展城市更新業務需要結合各功能區的特點精準推進。

第五，創新性政策多。特別是“責任規劃師、建筑師全程參與”在全國層面也具有創新之處；提出地下空間復合利用也具有前瞻性（但后期地下空間產權問題不好確定，仍然需要相關政策的支持）；配套政策從規劃、土地、資金三方面為更新保駕護航，將部分現有成功的實踐形成政策，進一步擴大了適用范圍。

整體來看，此次《意見》的出臺充分體現北京的城市更新更加強調漸進式、保護式，在用地政策上，并不強調一二級聯動的舊改模式，而是強調功能的優化，更加注重政府對關鍵環節的主導性作用。隨著北京城市更新指導意見、實施細則的落地，將推動社會資本積極入場，形成城市更新的“北京模式”。

▍重慶：城市更新市場運作開啟新時代

6月18日，重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》主要圍繞工作機制、規劃計劃、項目實施、資金籌措、政策支持等方面，全面支持重慶開展城市更新。

表：《重慶市城市更新管理辦法》核心內容

資料來源：中指研究院綜合整理

整體來看，重慶本次發布的《管理辦法》在此前《工作方案》的基礎上進一步提高了政策層級，有助于進一步推動城市更新工作在全市的全面實施，其做法和力度與廣東省較為相似，將極大提升社會資本入場積極性，可以說是重慶城市更新發展的重要分水嶺。

第一，政策層級高。以政府行政規章級別的政策確保后期相關事項有效落地，包括管理機構的組建，相關規劃計劃的制定等。

第二，市場化導向。本次重慶城市更新新政在涉及土地出讓的政策規定（協議出讓或帶條件入市）、一定條件下的建筑面積支持、跨項目統籌、按規定享受相關財稅扶持政策、優秀項目評價等方面均力度較大。供地政策解決了企業參與更新的盈利困境，特別是“協議出讓或帶條件入市”的政策規定有利于企業實現一二級聯動，進而實現城市綜合開發運營（一二三級聯動），價值鏈條的拉長將極大提高社會資本參與城市更新的積極性以及更新的可持續性。

第三，管理前瞻性。本次重慶城市更新新政充分吸取了城市更新優秀地區的典型做法，同時也充分結合重慶自有特征，在管理模式和實施路徑上有較多的創新點，在政府治理上體現出了極大的前瞻性。城市更新的復雜性決定了對有效的政府治理更加依賴，建立健全城市更新數據庫、設立城市更新專家委員會、編制市級城市更新專項規劃、擬定轄區城市更新年度計劃、以城市體檢推動城市更新、政府引導、項目入庫管理、在市級層面成立統籌領導小組、部分審批事項下放至各區等方面均有利于構建完善的城市更新治理體系，提升城市更新推進效率。

對市場主體來說，更了解當地文化的深耕型房企具有天然的優勢，此次政策開啟了重慶城市更新市場化運作的新階段，企業需要充分把握此次政策帶來的巨大投資機遇，通過一二級聯動，城市綜合開發運營等形式參與城市更新，實現企業與城市的共成長。

總結與展望

整體來看，2021年初以來，在中央城市更新戰略方向之下，我國各地進入城市更新的快速發展期，但由于不同城市的發展程度不同，規劃定位不同，各地對于城市更新的頂層設計和實施細則都有較大區別。具體到土地政策、審批流程、主管機構、實施方式也都存在明顯差異。各地政策的推進情況將直接影響到城市更新的發展速度與規模。

未來，城市更新政策將呈現出三大趨勢。第一，出臺城市更新政策的城市仍將不斷增多，特別是一二線城市，政策的出臺將首先集中在京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群；第二，模式分化，但整體更加強調市場化運作，南方城市城市更新普遍市場化程度更高；第三，規劃、土地、資金等支持性政策更加落地，部分城市力度較大，為房企參與城市綜合開發運營提供了新的契機。

政策風口之下，對市場主體的發展影響深遠！雖然不同的城市城市更新實施模式差異較大，企業能夠參與的程度也不一樣。但無論哪種模式，都將釋放巨大的投資空間。目前，在二級開發領域具備強大優勢的房地產開發企業已經成為參與城市更新的重要力量，多數品牌房企結合自身的資源及能力優勢已不同程度進入城市更新領域。而從過去的實踐來看，廣東省的三舊改造讓深度參與其中的房地產企業實現了自身價值增長與城市復興的共贏。在這一輪的政策風口之下，具備集團產業資源、資金優勢、商業運營能力、物業服務能力的企業，更應該積極開展不同類別的城市更新業務，實現既有業務與城市更新業務的緊密互動。