1、進(jìn)一步明確證券監(jiān)管職責(zé)。具體來說,一是建議修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。從國際通行做法看,目前世界各國大多對證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一經(jīng)營管理體制,不僅包含股票、債券、基金等證券產(chǎn)品,而且涵蓋集中交易市場和場外交易市場。如美國《1933年證券法》所規(guī)范的證券范疇,包含任何票據(jù)、股票、債券、債務(wù)憑證、盈利分享協(xié)議下的權(quán)益證書或參與證書、以證券作抵押的作用證書等眾多產(chǎn)品；日本《證券交易法》所定義的有價(jià)證券,系指國債證券、企業(yè)債券、股票、受益憑證等九大類證券。美國證券交易委員會不僅經(jīng)營管理和控制著聯(lián)邦證券交易所,而且還通過對全美證券交易商協(xié)會的控制,監(jiān)督和經(jīng)營管理場外證券市場。

因此,為了完善我國證券市場結(jié)構(gòu),從根本上解決多頭經(jīng)營管理體制對我國債券市場的消極影響,有必要修改《證券法》,將債券市場和場外市場明確納入《證券法》規(guī)范的范圍和證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體制；二是建議由國務(wù)院專門發(fā)文,進(jìn)一步明確證監(jiān)會與國務(wù)院有關(guān)部委尤其是地方政府之間的職責(zé)分工和合作。近年來,一些地方政府紛紛成立了金融辦、上市辦等職能部門,對于培育、進(jìn)展和經(jīng)營管理當(dāng)?shù)刭Y本市場具備積極作用,但同時(shí)也提出了如何進(jìn)一步明確證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)與地方政府之間的職責(zé)分工和合作的問題。從有關(guān)法律法規(guī)和地方政府的行政職能看,其在證券市場方面緊要有兩大職能:(1)培育和進(jìn)展地方證券市場。包含積極支持符合條件的本地優(yōu)勢企業(yè)改制上市,妥善解決本地企業(yè)改制上市歷程中的稅收、資產(chǎn)權(quán)屬和股權(quán)規(guī)范等問題,對上市企業(yè)重組在費(fèi)用減免、債務(wù)剝離、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入和富余職工安置等方面實(shí)行協(xié)調(diào)和支持等；(2)對當(dāng)?shù)刈C券市場的部分事項(xiàng)實(shí)施經(jīng)營管理。如對地方所屬股份有限企業(yè)實(shí)行審批、對原法人股市場和地方證券交易中心退市企業(yè)實(shí)行監(jiān)管、對非上市企業(yè)股票交易行為實(shí)行規(guī)范、對地方所屬上市企業(yè)和證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的國有股權(quán)實(shí)行經(jīng)營管理、以及對上述企業(yè)高管人員的黨團(tuán)組織和行政事務(wù)實(shí)行屬地經(jīng)營管理等。

此外,地方政府在配合證監(jiān)會查處證券違法違規(guī)行為,打擊非法證券期貨交易行為,與證監(jiān)會共同促進(jìn)上市企業(yè)、證券企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度,負(fù)責(zé)化解和處置當(dāng)?shù)厣鲜衅髽I(yè)和證券企業(yè)危機(jī),維護(hù)證券市場穩(wěn)定等方面也發(fā)揮著重要作用。

2、適當(dāng)調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置,進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管人員。首先,建議中央編辦適當(dāng)調(diào)整證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方案,把名義上的三級監(jiān)管制改為二級監(jiān)管制,即證監(jiān)會省(自治區(qū)、直轄市)派出機(jī)構(gòu)。對一個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)有兩個(gè)證管辦或特派辦的合二為一,派出機(jī)構(gòu)的名稱可統(tǒng)稱為某省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局。為了工作方便,各省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局統(tǒng)一定為正局級。同時(shí),在一些證券市場較發(fā)達(dá)、監(jiān)管任務(wù)較重省份的證券監(jiān)管局轄內(nèi)的若干中心城市設(shè)置直屬監(jiān)管處,延伸監(jiān)管手臂。直屬監(jiān)管處原則上定為正處級機(jī)構(gòu),個(gè)別監(jiān)管任務(wù)特別重的也可以定為副局級機(jī)構(gòu),完全隸屬于省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局,履行證券監(jiān)管局賦予的職責(zé)任務(wù)。每個(gè)直屬監(jiān)管處可配備10--20人,其編制和經(jīng)費(fèi)列入所屬證券監(jiān)管局的總編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。初步考慮,直屬監(jiān)管處履行如下職責(zé):一是對所在地區(qū)的上市企業(yè)、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其他中介機(jī)構(gòu)實(shí)施近距離監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并在證券監(jiān)管局的領(lǐng)導(dǎo)下參與對有關(guān)問題的查處；二是協(xié)助地方政府處理證券期貨市場危機(jī)和突發(fā)事件；三是對有關(guān)地區(qū)非法證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的非法經(jīng)營行為實(shí)行調(diào)查,并協(xié)調(diào)地方政府有關(guān)部門實(shí)施打擊；四是受理有關(guān)地區(qū)的投入者及社會各方對證券違法違規(guī)行為的投訴舉報(bào),負(fù)責(zé)調(diào)解有關(guān)地區(qū)發(fā)生的一般性的證券期貨糾紛；五是做好證券期貨信息,了解監(jiān)管對象、投入者、地方政府及有關(guān)部門對證券期貨市場的意見和建議。

其次,要進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管人員。在確定人員編制時(shí),要考慮各省(區(qū)、市)證券監(jiān)管局轄區(qū)的市場規(guī)模、機(jī)構(gòu)數(shù)量及分布等狀況,對監(jiān)管人員與市場規(guī)模的比例、監(jiān)管人員與監(jiān)管地域的比例等具體指標(biāo),可參照中國銀監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的水平來確定。

3、進(jìn)一步合理配置證券監(jiān)管權(quán)限。一是授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取非處罰性防范措施,變被動執(zhí)法為主動執(zhí)法。非處罰性的行政措施,靈活多樣,程序簡便,不僅可以對違規(guī)行為起到補(bǔ)救和預(yù)防作用,還可以降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。我國監(jiān)管部門目前實(shí)施的談話提醒制度,已取得了一定成效。建議在修改《證券法》時(shí),賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多諸如簽發(fā)禁令、行政介入、行政執(zhí)法和解、證券糾紛調(diào)解等方面的權(quán)限,使監(jiān)管機(jī)關(guān)擁有行政處罰之外更靈活、更切合市場實(shí)際的監(jiān)管手段。