國有企業政策性破產職工安置問題探討
　　一、國有企業政策性破產與一般破產案件在職工安置方面的區別
　　根據國務院的有關文件規定，政策性破產案件與一般破產案件在審理中的主要區別是職工安置的標準以及安置資金的來源不同。一般破產案件的職工安置費用是依據有關法律法規計算出來的解除勞動合同的經濟補償金，該補償金被列入破產財產分配的第一順序從破產財產中支付，不足部分不能從抵押財產的變現價款中支付。而政策性破產案件的職工安置，適用國務院國發[1994]59號和國發[1997]10號文的規定，分為固定工和合同工按不同的標準計算安置費用：合同工按照解除勞動合同的有關規定辦理，固定工的職工安置費原則上按照破產企業所在試點城市的企業職工上年平均工資收入的3倍計算，一律撥付到再就業中心，統籌使用。其安置費用來源首先是企業依法取得的土地使用權轉讓所得，土地有抵押的，轉讓所得也首先用于職工安置，不足支付時，從無抵押財產、抵押財產中轉讓所得中依次支付。仍然不足的，則按企業隸屬關系由同級人民政府負擔。對于自謀職工的可一次性付給安置費，標準不高于試點城市的企業職工上年度年平均工資收入的3倍，具體發放標準由各有關市人民政府制定。實踐中幾乎全部職工愿意選擇自謀職工，收取一次性安置費。
　　二、審判實踐中的難點
　　在案件審理中，我們發現，破產企業中的職工類型較多，有一部分是固定工，工齡相差很大，有的十多年，有的四十多年，還有一部分是合同性質的職工，有一部分職工在宣告破產后清算過程中達到了退休年齡，這些情況引起了處理上的一些困難：對于工齡不同的職工是否一律按試點城市的企業職工上年度年平均工資收入的3倍標準發放？合同工是否執行不同的安置標準？而且，根據最高人民法院的司法解釋規定，適用國務院國發[1994]59號和國發[1997]10號文的規定向職工發放安置費、經濟補償金后，不再就解除勞動合同補償金予以補償，即固定工的工齡在安置費用的計算中可能沒有作用。企業職工對于如何計算每個人的安置費用也有不同意見，多數人認為應按工齡計算重新分配比較合理，國務院文件規定中“標準不高于試點城市的企業職工上年度年平均工資收入的3倍，具體發放標準由各有關市人民政府制定”也并不是說明每一個固定工均按“不高于試點城市的企業職工上年度年平均工資收入的3倍”領取安置費用，因我市并沒有出臺過具體的發放標準，故法院建議清算組與職工代表大會、企業主管部門、政府有關部門溝通，商定一個合理、合法的發放方法。
　　三、解決職工安置的方法
　　根據法院的意見，清算組根據職工代表大會的意愿和政府有關部門的意見，提出了將固定工先按人數計出應發放的總金額，加上合同工按規定計算出應支付的補償金總額，再將總金額除于總工齡，得出每一個工齡應得的補償金額，再根據每個職工的工齡數發放安置費。這種計算方法得到了職工代表大會的通過，職工認為這樣比較公平合理。法院最后認可了該安置方案。該方案實質是破產程序中按照國務院有關規定將應撥付到再就業中心統籌使用的全部職工安置費用計算出應從破產企業轉讓財產所得中支取的總金額，再按照主管部門的意見、職工的意見重新分配。對于離退休時間不足5年的職工，經本人申請辦理提前退休；對于在破產過程中達到退休年齡的職工，則以全體職工解除勞動合同的時間為準，在解除勞動合同前達到法定退休的，依法辦理退休，不再按在職工職工安置。對此，有些被辦理了退休的職工有些意見，認為應按宣告破產時間為準。我們經研究認為，安置職工是一個需要時間的過程，應以安置職工過程中解除勞動合同的時間為準。
　　政策性破產案件中涉及的政策性強，而政策性破產依據的主要文件是十多年前的國務院相關文件，在具體的案件處理中，還必須根據法律和政策、形勢的變化妥善做好職工安置。

　　摘要:我國有關破產金融機構債務清償順序的立法政出多門，不僅導致實踐中法律適用上的多難選擇，而且直接延緩了問題金融機構市場退出進程。因此，我國應當制訂一部統一的金融機構市場退出法規。
　　關鍵詞:金融機構;破產;債務;順序
　　中圖分類號:D921文獻標識碼:A文章編號:1006-1428(2007)07-0065-03
　　
　　 一､我國破產金融機構債務清償順序立法模式分析

　　現有金融法律有關債務清償順序的立法有如下幾種模式:
　　第一､《企業破產法》模式。該立法模式以《商業銀行法》､《保險法》為代表，比照《企業破產法》的規定對破產的保險公司和銀行所欠債務的清償順序做出規定，力圖在金融機構的特殊性和企業破產法的一般適用性之間求得一致，將特殊性鑲嵌于企業破產清償順序中。從《商業銀行法》第七十一條規定看，立法機構有意將特殊性債務“個人儲蓄存款的本金和利息”鑲嵌于企業破產法清償順序中，體現儲蓄存款優先受保護的程度，而其他債務完全按照企業破產法的規定安排。按照該思路，商業銀行破產時債務的清償順序依次定位為:清算費用､所欠職工工資和勞動保險費用､個人儲蓄存款的本金和利息､稅款､一般債務。
　　《保險法》第八十九條規定了與企業破產法基本相同的四個層級清償順序。與商業銀行法所規定的清償順序相比，二者不同之處在于保險法第三層級的清償債務是“賠償或者給付保險金”，而商業銀行法第三層級為“個人儲蓄存款的本金和利息”。可見，我國保險法和商業銀行法所規定的四個層級的清償順序表明兩部法律完全貫徹了企業破產法債務清償原則，體現了商業銀行和保險公司的破產需要完全遵循企業破產法清償順序的立法目的。
　　第二､不對破產清償順序做出規定。該模式以《信托法》､《證券投資基金法》和《證券法》為代表，不對債務清償順序做出規定。這表明立法機構有意識地將證券投資基金公司､信托公司與證券公司的破產統一于企業破產法之中。
　　第三､比照企業破產清償順序對行政撤銷金融機構的債務清償順序做出安排。該模式以《金融機構撤銷條例》為代表。該條例第二十三條､二十四條､二十五條對金融機構撤銷后至破產清算階段期間行政清算債務清償順序規定為:個人儲蓄存款的本金和合法利息､法人和其他組織債務､股東出資。然而金融機構撤銷的行政清算實踐表明，包括職工安置､資產處置､維護債權等工作都涉及到行政清算費用的開支，需要及時從被撤銷機構財產中優先支付。這表明對金融機構的行政清算與破產清算在債務清償順序方面應該具有很大的一致性。
　　
　　二､破產金融機構債務清償順序立法模式的不足
　　
　　第一､企業破產法和有關金融機構破產的專門立法對清償順序的規定采取列舉式具有很大的局限性，不能窮盡所有的債務，不利于法律的統一正確適用。在已被撤銷的金融機構破產債務中，有住房公積金，社會保險資金，扶貧､救災資金等對公性質債務以及違規壓票應轉出而未轉出的單位存款債務等。金融機構的這些債務本身又有其特殊性，具有優先清償的法理基礎。《企業破產法》和其他有關金融機構破產的特別法均沒有對這些債務的清償順序做出規定。
　　第二､按照金融機構類別立法不利于破產金融機構債務清償順序的統一。從金融機構立法看，我國《商業銀行法》和《保險法》等均根據商業銀行和保險公司的特殊性，對債務清償順序進行規定。但是，隨著混業經營時代的到來，同一金融機構可能同時欠有儲蓄存款債務和保險金債務。這表明，現有《商業銀行法》和《保險法》所規定的清償順序將不適應綜合經營時代對債務清償順序的要求。
　　第三､各特別法之間在立法理念上缺乏協調性和一致性。在協調性方面，立法機構沒有對在出現不同部門法律所規定的優先權競合情形下的清償順序做出規定。在一致性方面，我國《證券法》對客戶持有的證券以及客戶保證金債務賦予了取回權，從而確保了證券客戶保證金所有人的權利不會因證券機構的破產而受到任何影響。但是一方面，保險法和銀行法并未賦予保險金債務和儲蓄存款債務取回權效力，保險金債務和銀行儲蓄存款債務的優先性遠遠低于證券客戶保證金債務。另一方面，我國《證券法》并未對客戶保證金債務做出機構債務和自然人債務的區分，對機構和自然人的保護力度相同。而我國《商業銀行法》和《金融機構撤銷條例》僅給予儲蓄存款債務優先受償權，非自然人存款不享有優先權。然而相比較具有投資性的證券保證金而言，邏輯上法律給予具有生存保障性質的儲蓄債務的保護力度應不小于給予證券客戶保證金債務的保護力度。在分業經營格局下，不存在適用上的不便，但是綜合經營時代的來臨這種格局將給法律適用帶來阻礙。
　　第四､特別立法與企業破產法規定的順序之間缺乏協調性。《保險法》､《商業銀行法》和《企業破產法》在債務清償順序方面保持了高度的一致。而《證券法》和《信托法》與《企業破產法》無論在債務總類､還是立法模式上均存在很大差異。由于我國破產金融機構債務清償順序的特殊規則與《企業破產法》之間的邏輯關系在法律上沒有理順，法律適用的不確定性始終存在。此外，修訂后的《企業破產法》新增加了多種優先債務，而立法機構沒有及時修訂《商業銀行法》和《保險法》的相關條款，這必然使特別法與《企業破產法》的不協調程度增大。
　　
　　 三､我國破產金融機構債務清償順序法律適用實踐
　　
　　自中國首家破產金融機構廣東國際信托投資有限責任公司被關閉以來，有大量的城市信用社､信托投資公司和證券公司進入司法破產程序或行政清算程序。這些金融機構的退出不僅考驗了金融監管機構處置金融風險的水平能力，而且對我國破產金融機構債務清償規則的合理性提出了挑戰。債務清償順序立法的弊端已經嚴重影響了問題金融機構市場退出的進程。以四川金融機構市場退出為例，在2001年和2002年人民銀行對城市信用社的關､停､并､轉集中整治活動中，該省有18家城市信用社被關閉撤銷。
　　從這18家金融機構債務清償順序看，在清算實踐中，(1)所有的被撤銷城市信用社均把清算費用(很多機構將職工安置費用納入其中)列為第一順序清償，儲蓄存款作為第二順序清償。但是，從調查得知，在處置金融機構支付風險過程中，儲蓄存款總是被放在第一位清償。由于儲蓄存款人容易引發系統性風險所決定儲蓄存款的超優先兌付的特點，儲蓄存款無法等到清算費用支付后再兌付。因此，在實際的清算工作中，儲蓄存款與清算費用的兌付或開支的先后順序不取決于法律所規定的順序，而取決于存款人取款行為發生時間和清算費用開支發生時間。在很多時候，儲蓄存款的兌付往往優先于清算費用的開支被先于清償。(2)抵押擔保債權并未完全獲得別出權資格。根據調查，在十八家被撤銷機構中，人民銀行發放再貸款時辦理了抵押登記的有十二家。其中一家清算組提前歸還了人民銀行再貸款，有兩家機構的清算組承認人民銀行抵押債權享有別出權資格，另有兩個機構清算組將其抵押擔保債務放置于稅金之后清償。其余七家機構將抵押擔保債務視為一般債務清償。(3)各清算組把維護金融穩定作為首要任務來抓，并以此安排債務清償順序。在確保金融穩定任務的前提下，政府主導下的清算組將金融機構的政府債務包括諸如政府出面組織的保支付存款､稅款､扶貧救災款等作為優先債務清償。然而，維護金融穩定與確保特殊債權人的生存是緊密聯系的兩項任務。當儲蓄為存款人的生活資金來源時，維護金融穩定任務與確保債權人生存任務得到了統一。優先支付儲蓄存款就是為了實現維護金融穩定與確保債權人生存的雙重價值目標。(4)各清算組對市場退出機構債務清償順序的認識存在很大差異，同類債務在不同機構清償順序中層級不統一。根據調查，十八家被撤銷城市信用社中有九家機構清算組將職工安置費用與清算費用放在同級層次清償，有城市信用社則將職工安置費用放在清算費用和儲蓄存款之后清償，更有城市信用社則將職工安置費放在清算費用､儲蓄存款和稅款之后清償。
　　
　　
　　四､我國破產金融機構債務清償順序司法實踐
　　
　　第一､政策性破產與司法破產的二元機制破壞了債務清償順序法律的統一性。在實踐中，所有的金融機構市場退出均需取得國務院批準。其中，對有儲蓄存款債務的問題金融機構市場退出首選行政撤銷性的政策性破產方式，而對沒有儲蓄存款債務的問題金融機構的處理則采取直接的司法破產方式，從而形成了金融機構債務清償的二元機制。盡管政策性破產是我國在解決金融機構市場退出時采取的權益之計，但是多年來一直被相關部門所推崇，使我國金融機構的市場退出長期呈現政策性破產與司法破產的二元格局，不利于法律的統一實施和法律權威的樹立。例如，按法律規定，在證券公司破產時，對個人債務和自然人客戶證券交易結算資金只能作為一般的普通債務清償。但是為了維護穩定，在實際清償中，政府或人民銀行按照政策性文件《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》(以下簡稱“《收購意見》”)的規定收購個人債權和客戶證券交易結算資金，確保個人不至受到太大損失。事實上，我國對破產金融機構儲蓄債務所采取收購并按比例清償的方式類似于美國做法。在美國，由于有完善的存款保險制度，一旦金融機構破產，美國存款保險公司通過置換的方式首先支付存款人債務，并以此取得原存款人法律地位。在此種制度下，原存款人特別是小額存款人的權利幾乎不會受損失。
　　第二､法院作用沒有得到充分發揮，與企業破產法賦予法院的司法破產功能不匹配。在金融機構破產實踐中，法院只不過是破產的宣告者。銀行業､證券業和保險業監管部門與地方政府實際承擔著破產清算職責;政府財政與中央銀行一道共同扮演著存款保險機構的角色。法院受理金融機構的破產是在政府基本完成儲蓄存款兌付､職工安置的前提下進行的。在正式進入司法破產程序前，最艱巨的任務已經被監管部門和政府完成了。金融機構的司法破產實質上是處理非儲蓄存款債務的清償問題。毫無疑問，對于司法清算工作，法院如何給自己定位，直接影響到清算費用開支的大小，影響到破產金融機構對各類債務清償比例的高低以及市場退出的進程。
　　第三､公平清償原則貫徹不足。但是，如果債務清償順序的安排總導致破產金融機構對其一般債務的清償比例很低甚至為零，則必然出現特例普遍化，平等成為特例的非正常現象。
　　清償儲蓄存款和安置職工是破產金融機構清算組重頭工作。為了完成這兩項工作，清算組可以處置問題金融機構的土地和其他任何財產。在實際操作中，法院均明確要求在金融機構進入司法破產程序前，相關部門必須完成職工安置和儲蓄存款兌付工作，否則法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映職工安置費用。我國金融機構清算實踐表明，金融機構的破產凸顯了國家在維護社會穩定的重壓下不得不與債權人進行博弈的無奈，債權人被迫承受社會變革的成本。
　　第四､行政清算往往成為破產清算的必要前置程序，容易導致金融機構破產程序啟動的人為遲延。一方面，金融機構一般是在金融監管機關組織協調下完成儲蓄存款兌付后才進入司法破產清算程序的。然而，與具有專門知識背景，熟悉金融實踐活動的金融機構工作人員相比，我國法院工作人員對金融機構破產清算的經驗和知識都比較欠缺，加之法院人力物力的限制，時常導致問題金融機構市場退出進程。四川18家被撤銷城市信用社自2002年行政撤銷關閉以來，時至四年遲遲沒有進入司法破產程序就是很好的例證。另一方面，即使在金融機構被宣布進入司法破產程序后，監管部門相關人員也在實際上主導著破產清算進程，法院與行政清算人員之間潛在的沖突很可能發生，延遲破產終結時間，人為增加費用，影響債權人利益。
　　由于上述因素的存在，在金融機構破產司法實踐或行政撤銷實踐中，破產清償規則從來都沒有得到嚴格的執行，法院不得不變通適用相關條款。
　　顯然，有關金融機構市場退出實踐表明，我國應當制訂一部適用于所有金融機構市場退出的統一性法規，并抓緊出臺《存款保險法》，完善和規范金融機構市場退出機制，推動金融機構改革和維護金融穩定，最大限度防范道德風險，以應付經濟周期波動所潛伏的經濟和金融危機。