（一）全口徑預(yù)算體系：“橫與縱”
預(yù)算的完整性，就是要把所有的政府收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，這是政府預(yù)算管理一項基礎(chǔ)性要求。為此，新預(yù)算法刪除了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，代之以全口徑預(yù)算，明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預(yù)算體系。
全口徑預(yù)算體系，從橫向上來講，即預(yù)算的組成，是包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預(yù)算，預(yù)算層級包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的“五級預(yù)算”。
1、預(yù)算組成：四本預(yù)算。
總結(jié)近年來的預(yù)算實踐經(jīng)驗，新預(yù)算法確立了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系，并對四本預(yù)算分別作了細化規(guī)定。
一是四本預(yù)算的功能定位。一般公共預(yù)算，即常說的公共預(yù)算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。這也就是原來預(yù)算法所規(guī)范的狹義上的公共預(yù)算。為充分界定四本預(yù)算的定位與分工，明確預(yù)算之間的區(qū)別和聯(lián)系，新明確了四本預(yù)算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預(yù)算體系。
二是四本預(yù)算的編制原則。與各自預(yù)算的內(nèi)容相適應(yīng)，四本預(yù)算的編制原則也有所區(qū)別。其中，政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算；社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，著眼于結(jié)余資金的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會保險基金預(yù)算的可持續(xù)性。
三是四本預(yù)算的相互關(guān)系。在預(yù)算之間的關(guān)系上，四本預(yù)算之間保持獨立完整并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接，也就是說預(yù)算之間的銜接，只能通過一般公共預(yù)算。這三本新加入預(yù)算管理的預(yù)算案，與原來的公共預(yù)算一起，“有分有合”，形成了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。
2、預(yù)算層級：五級預(yù)算。
按照一級政府一級預(yù)算的原則，新預(yù)算法明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府五級預(yù)算的預(yù)算體系，將鄉(xiāng)級預(yù)算也納入法定的預(yù)算范圍。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政權(quán)組織，其履行職責(zé)需要財力保障，而鄉(xiāng)級人大的一項職權(quán)就是審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。而對于一些地方由縣級政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的，可以按照規(guī)定的程序報請鄉(xiāng)級人大審查和批準(zhǔn)。
（二）財政管理體制：“進與退”
財政管理體制是規(guī)范各級政府支出責(zé)任和財力分配關(guān)系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預(yù)算有著緊密的聯(lián)系，也是預(yù)算收入和支出管理的基礎(chǔ)。只有明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任，理順中央和地方收入劃分，實現(xiàn)上下級政府的財力余缺的有效調(diào)節(jié)，才能實現(xiàn)財政預(yù)算制度的有效運轉(zhuǎn)。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經(jīng)二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調(diào)動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩(wěn)增長，發(fā)揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中占比上升的同時，地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻日益增加，中央不得不通過大量轉(zhuǎn)移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，占全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅占全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業(yè)稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內(nèi)，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉(zhuǎn)。
由于各方面對財政管理體制改革方向和具體規(guī)范內(nèi)容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權(quán)和事權(quán)劃分、收入劃分等核心內(nèi)容達成共識，新預(yù)算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規(guī)定，而是沿用了原預(yù)算法的原則性規(guī)定，并將規(guī)范重點轉(zhuǎn)向共識較多的財政轉(zhuǎn)移支付制度，從法律上確立了財政轉(zhuǎn)移支付的基本規(guī)范。
財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制條件下平衡地區(qū)間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決基本公共服務(wù)均等化問題，專項轉(zhuǎn)移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責(zé)任以及實現(xiàn)特定目標(biāo)等。近年來，財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模快速增長，2013年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額42973億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付24363億元，占56.7%；專項轉(zhuǎn)移支付18610億元，占43.3%。
當(dāng)前，財政轉(zhuǎn)移支付中存在的主要問題是規(guī)模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預(yù)算法從三個方面對規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是明確了轉(zhuǎn)移支付的功能定位，即以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。二是規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，要求設(shè)立要有法律依據(jù)、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴(yán)格限制。三是規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算，要求編制要符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求，下達時間要符合規(guī)定的時限等。
這樣規(guī)定，既適應(yīng)了轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范發(fā)展的要求，也體現(xiàn)了當(dāng)前整合規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項目的現(xiàn)實需要。轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化、法治化，對當(dāng)前正在推進的取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，完善省以下轉(zhuǎn)移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發(fā)揮有效地推動作用。
（三）預(yù)算的公開透明：“粗與細”
陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督。在很長一段時間內(nèi)，財政預(yù)決算等政府財務(wù)資料都屬于保密內(nèi)容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預(yù)算草案都要求嚴(yán)格保密并在會后收回。直到2010年，國務(wù)院有關(guān)部門首次對外公開部門預(yù)算。在此背景下，原預(yù)算法在預(yù)算公開方面的規(guī)定也是一片空白，沒有對預(yù)算公開的具體事項作出明確規(guī)定。
近年來，社會各界對預(yù)算公開的呼聲日高，對“曬政府賬本”形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預(yù)算法在總結(jié)近些年來預(yù)算公開實踐的基礎(chǔ)上，從預(yù)算公開的內(nèi)容、時間、解釋說明以及法律責(zé)任等對預(yù)算公開的規(guī)定進行了全面的細化規(guī)定。
一是規(guī)定了預(yù)算公開的內(nèi)容，既包括預(yù)算，也包括預(yù)算調(diào)整和決算，既包括本級政府預(yù)算，也包括部門預(yù)算。二是規(guī)定了預(yù)算公開的時限，要求本級政府和部門的預(yù)算、決算分別在批準(zhǔn)或批復(fù)后20天內(nèi)公開。三是規(guī)定了預(yù)算公開的主體，其中本級政府預(yù)算由財政部門公開，部門預(yù)算由各自部門公開。
總之，從預(yù)算公開的規(guī)定中可以看出，新預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算公開，不只是預(yù)算草案的公開，而是預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預(yù)算公開，把政府預(yù)算的錢袋子曬到了陽光之下，把預(yù)算的“黑箱”變成了“透明箱”。
（四）地方政府舉債之門：“開與關(guān)”
地方政府債務(wù)問題如何規(guī)范，是預(yù)算法修改中廣泛關(guān)注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經(jīng)。20世紀(jì)80年代末至90年代初，地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預(yù)算法時明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發(fā)債的道路。但不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務(wù)性融資。
特別是2008年應(yīng)對國際金融危機以來，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴大，所形成的風(fēng)險日益凸顯。根據(jù)審計署對全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務(wù)情況的全面審計結(jié)果，截至2013年6月底，全國各級政府債務(wù)總額約30.28萬億元，其中地方政府債務(wù)余額17.89萬億元，包括負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)4.34萬億元，地方政府債務(wù)較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務(wù)的各項風(fēng)險指標(biāo)處于國際通行的控制標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控，但也存在較大的風(fēng)險隱患，特別不少地方政府債務(wù)率超過100%，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財力，甚至出現(xiàn)債務(wù)逾期等問題，需要加快予以規(guī)范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發(fā)行工作也在逐步推進。在總結(jié)1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2009年，國務(wù)院首次批準(zhǔn)發(fā)行地方政府債券2000億元，由財政部代理發(fā)行并列入省級預(yù)算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發(fā)債。2014年5月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發(fā)自還。地方政府通過發(fā)行債券的方式舉借債務(wù)取得了一定的經(jīng)驗。
綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險防范化解等多方面因素，新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設(shè)置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。
一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源。五是管理機制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時，為政府舉債的風(fēng)險能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。
（五）國庫管理權(quán)之爭：“經(jīng)與代”
2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預(yù)算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預(yù)算單位實現(xiàn)了國庫集中支付，基本上實現(xiàn)了全覆蓋。為此，新預(yù)算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，并明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關(guān)于國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責(zé)定位，雖然只是經(jīng)理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關(guān)專家學(xué)者各執(zhí)一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關(guān)注。
綜合各方面意見，新預(yù)算法仍然維持了國庫經(jīng)理制的規(guī)定，這為國庫經(jīng)理與代理之爭畫上了一個句號。為什么這么改呢？主要加強預(yù)算資金支付監(jiān)督、維護預(yù)算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監(jiān)督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業(yè)務(wù)進行必要審核的權(quán)限。因此，新預(yù)算法繼續(xù)維持了原法規(guī)定的經(jīng)理的表述，繼續(xù)明確央行經(jīng)理中央國庫的法律條款，有利于央行依法履行經(jīng)理國庫職責(zé)。
值得注意的是，新預(yù)算法還對財政專戶進行了專門規(guī)定。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，財政專戶是各級財政部門在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)的資金賬戶，用于特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風(fēng)險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由于實踐中國務(wù)院及有關(guān)部門、省級政府及其財政部門都有權(quán)審批財政專戶，甚至一些市縣也越權(quán)開設(shè)財政專戶，導(dǎo)致財政專戶數(shù)量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業(yè)銀行，脫離國庫的有效監(jiān)督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現(xiàn)實必要性，新預(yù)算法給財政專戶的設(shè)立留下了空間，并對財政專戶的條文從批準(zhǔn)設(shè)立、專款專用等方面進行了多次從嚴(yán)的修改完善，規(guī)定只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，才可以設(shè)立財政專戶，并明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴(yán)格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎(chǔ)。
（六）法定性支出：“存與廢”
法定性支出是指法律法規(guī)及有關(guān)文件規(guī)定的預(yù)算中必須安排的預(yù)算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農(nóng)業(yè)等7個領(lǐng)域，有關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定了相關(guān)預(yù)算支出不低于一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規(guī)文件也對文化、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域作出了預(yù)算安排的規(guī)定。
法定支出的積極作用，是體現(xiàn)了對重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)加快發(fā)展的預(yù)算支持。但在實踐中，也出現(xiàn)了固化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、分割和肢解預(yù)算的完整性、削弱財政宏觀調(diào)控能力等問題。同時，相關(guān)法律對于財政預(yù)算安排的規(guī)定，也影響到預(yù)算法的法律效力。為此，新預(yù)算法刪除了預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，同時強調(diào)各級一般公共預(yù)算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，予以優(yōu)先安排。同時，還規(guī)定了在各級人大審查預(yù)算草案及預(yù)算調(diào)整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)作為重點審查內(nèi)容。
（七）人大預(yù)算審查監(jiān)督：“實與虛”
從國外經(jīng)驗看，審查預(yù)算是議會的最重要的職責(zé)，議會通過對預(yù)算的控制實現(xiàn)對政府行為的有效監(jiān)督。在預(yù)算法修改的整個過程中，對于加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，真正實現(xiàn)通過預(yù)算對政府行為的控制與監(jiān)督，各方面有著強烈的呼聲。
新預(yù)算法在總結(jié)近年來各級人大預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)作了較具體的規(guī)定。
一是規(guī)定預(yù)算草案的細化要求。針對實踐中預(yù)算過粗、“看不清、弄不懂”等問題，新預(yù)算法規(guī)定一般公共預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟分類編制，分別反映預(yù)算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款（類、款兩級），通過二者結(jié)合，全面反映預(yù)算支出的全貌。同時，對轉(zhuǎn)移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預(yù)算的初步審查制度。實踐中預(yù)算審查專業(yè)性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預(yù)算法總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步完善了預(yù)算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案和決算方案，審查機構(gòu)由有關(guān)專門委員會或者縣級人大常委會進行，規(guī)定了審查的時限要求等內(nèi)容。
三是明確了預(yù)算審查的重點審查內(nèi)容、預(yù)算調(diào)整審查的有關(guān)程序以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定。
新預(yù)算法為深化改革留有空間
新預(yù)算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會決定對全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財稅體制改革總體方案。新預(yù)算法在落實中央有關(guān)規(guī)定精神的同時，對財政預(yù)算改革的頂層設(shè)計作了一些銜接性規(guī)定，為下一步改革留有法律空間。
一、改進年度預(yù)算控制方式。十八屆三中全會決定提出“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來的“順周期”問題：經(jīng)濟放緩時，稅務(wù)部門為完成稅收任務(wù)而造成征收過頭稅，不利于經(jīng)濟回升；經(jīng)濟過熱時，收入任務(wù)易于完成而出現(xiàn)“應(yīng)收不收”，反而助長過熱。
新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算審查重點從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，同時將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，明確各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標(biāo)。這樣規(guī)定，為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，從而迎來政府預(yù)算管理制度的深刻變革。
二是建立跨年度預(yù)算平衡機制。根據(jù)三中全會決定關(guān)于“建立跨年度預(yù)算平衡機制”的要求，新預(yù)算法第十二條作出了各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機制的原則性規(guī)定。同時，新預(yù)算法確立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律地位，通過基金的調(diào)入和調(diào)出來調(diào)劑預(yù)算執(zhí)行中由于短收、超收導(dǎo)致的預(yù)算資金的余缺。跨年度預(yù)算平衡機制的有關(guān)規(guī)定有利于實現(xiàn)保障財政政策的可持續(xù)性和前瞻性，也為未來編制中長期財政規(guī)劃和多年滾動預(yù)算提供了依據(jù)。
三是編制政府綜合財務(wù)報告。根據(jù)三中全會決定關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財務(wù)報告制度”的要求，新預(yù)算法在附則中對各級政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的明確要求。政府財務(wù)報告作為，全面反映政府財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)的綜合性年度報告，是反映政府財務(wù)情況的存量“家底”，將和預(yù)算報告相互協(xié)調(diào)，共同反映政府履行各項職能和資金績效的情況。新預(yù)算法的原則性規(guī)定為未來各級政府全面建立政府綜合財務(wù)報告制度指明了方向。