些人員因涉嫌違法違紀(jì)，被紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)要求該人必須在“規(guī)定的時(shí)間到規(guī)定的地點(diǎn)去交代自己的問題”。
《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十八條規(guī)定：調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明。”（以下簡(jiǎn)稱“雙規(guī)”），《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第二十條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí)，可以“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁。”（以下簡(jiǎn)稱“兩指）。“雙規(guī)”“兩指”為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)查處大案要案，深入開展反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)揮了重要作用。但是，在實(shí)施過程中，也出現(xiàn)不少問題，特別是在對(duì)有關(guān)人員實(shí)施“雙規(guī)”“兩指”的時(shí)候，都不同程度的存在限制人身自由的情況，嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)利。本文就“雙規(guī)”“兩指”中出現(xiàn)的有關(guān)問題作一探討，請(qǐng)專家學(xué)者指正。
一、“雙規(guī)”“兩指”的立法本意和實(shí)施中存在的問題
筆者認(rèn)為，當(dāng)初制定“雙規(guī)”和“兩指”的本意，都是針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的任務(wù)越來越重，為了提高反腐敗的工作效率，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)快速審結(jié)案件提供依據(jù)。比如在查處某一重大案件時(shí)，涉及很多人員，這些人員又分散在不同的機(jī)關(guān)單位，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如果到每個(gè)人員所在單位分別找每個(gè)人了解情況調(diào)查問題，不僅要耗費(fèi)大量的人力物力，并且要花費(fèi)很多時(shí)間，效率很難提高。能不能要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間到規(guī)定的地點(diǎn)交代問題，從而大大提高工作效率？在“雙規(guī)”“兩指”的規(guī)定出臺(tái)以前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)顯然沒有這種權(quán)力。正是出于這種考慮，所以在《條例》中規(guī)定了“雙規(guī)”，在《監(jiān)察法》中規(guī)定了“兩指”，雖然二者的表述不一致，但意思是一致的。這樣就賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)這種權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一種辦案手段。
但是，在對(duì)有關(guān)人員實(shí)施“雙規(guī)”“兩指”的過程中，存在很多問題。1、“雙規(guī)”“兩指”的使用過于寬泛。筆者認(rèn)為，雖然《條例》和《監(jiān)察法》賦予了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)上述權(quán)力，但是在使用這些手段的時(shí)候應(yīng)該特別慎重，嚴(yán)格控制使用范圍。只有在查處重大特大案件，案件涉及的人員較多并且比較分散，而案件的查處又十分緊迫，辦案時(shí)間十分緊張的情況下，才能使用“雙規(guī)”“兩指”的手段。現(xiàn)在實(shí)際情況是，很多辦案人員把“雙規(guī)”“兩指”當(dāng)作辦案的法寶，不論案件大小和有無必要，頻繁的使用“雙規(guī)”“兩指”， 幾年之前， “雙規(guī)”“兩指”還鮮為人知，現(xiàn)在幾乎婦孺皆知，由此可見紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)使用的頻率有多大。2、使用程序不規(guī)范。上文所述，既然使用“雙規(guī)”“兩指”要特別慎重，那么在使用程序上也應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范。事實(shí)上是現(xiàn)在各地有各地的做法。有的地方是紀(jì)委書記辦公會(huì)研究決定，有的是紀(jì)委常委研究決定，有的是辦案人員直接請(qǐng)示分管書記批準(zhǔn)即可，有的根據(jù)“雙規(guī)”人員的級(jí)別和管理權(quán)限分別決定，等等不一。在通知被“雙規(guī)”人員時(shí)，有的通過所在黨委通知，有的直接通知本人，有的有書面決定，有的就直接電話通知，也沒有統(tǒng)一的規(guī)范。3、程度不同的存在限制人身自由的現(xiàn)象。“雙規(guī)”“兩指”與限制人身自由的關(guān)系是個(gè)敏感的話題。鑒于此，《監(jiān)察法》在規(guī)定“兩指”的時(shí)候特別規(guī)定“不得對(duì)其實(shí)行拘禁和變相拘禁”。事實(shí)上，在實(shí)際操作的過程中不同程度的存在限制被“雙規(guī)”“兩指”人員人身自由的情況。通常的做法是，辦案人員把辦案地點(diǎn)設(shè)在賓館等場(chǎng)所，被“雙規(guī)”“兩指”人員一旦被叫到辦案地點(diǎn)，不經(jīng)辦案人員同意就不能離開，也不能回家，事實(shí)上被剝奪了人身自由，當(dāng)然，與司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施相比，說“軟禁”比較貼切些。對(duì)被“雙規(guī)”“兩指”人員限制人身自由，不僅嚴(yán)重侵犯了公民的人身權(quán)利，同時(shí)也違反了我們國(guó)家的憲法和法律對(duì)公民人身權(quán)利保障的有關(guān)規(guī)定。這也正是本文要重點(diǎn)探討的問題。
二、“雙規(guī)”“兩指”與限制人身自由的關(guān)系
1、“雙規(guī)”“兩指”無需限制人身自由。有人認(rèn)為，“雙規(guī)”“兩指”不可能不限制人身自由，限制人身自由是“雙規(guī)”“兩指”的必然結(jié)果。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。上文所述，制定“雙規(guī)”“兩指”的本意沒有限制人身自由的意思，在實(shí)施過程中當(dāng)然也可以做到不限制人身自由。比如在工作時(shí)間內(nèi)，讓有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間到規(guī)定的地點(diǎn)說清問題，到下班的時(shí)間讓當(dāng)事人回家，如果需要可以通知當(dāng)事人第二天再來，這樣雖然被通知人員必須遵照辦案人員的要求到指定地點(diǎn)說清問題而不能不去，但這并不是限制人身自由，這道理就象上班時(shí)間必須堅(jiān)守崗位而不能擅自脫崗也不能叫限制人身自由一樣。所以把“雙規(guī)”“兩指”嚴(yán)格限制在工作時(shí)間內(nèi)，就完全可以做到不限制人身自由。
2、“雙規(guī)”“兩指”不得限制人身自由。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“雙規(guī)”的對(duì)象是中共黨員，黨員都是在黨旗下莊嚴(yán)宣誓的，可以把自己的一切乃至生命獻(xiàn)給黨，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)是專門負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律檢查的黨組織，黨組織有權(quán)要求黨員做任何事情，所以被“雙規(guī)”的黨員不應(yīng)該認(rèn)為自己被限制人身自由，黨組織即使限制黨員的人身自由也不違背黨員的意志。這種論點(diǎn)是錯(cuò)誤的。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，黨帶領(lǐng)人民執(zhí)行法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。作為一名中共黨員，首先是一名中華人民共和國(guó)公民，他受黨的章程、紀(jì)律的約束，他更受國(guó)家憲法和法律的保護(hù)。我們有6000多萬黨員，如果我們連執(zhí)政黨的黨員的人身權(quán)利都不能保障，那么保護(hù)普通公民的人身權(quán)利更無從談起。同樣的道理，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家機(jī)關(guān)任命的工作人員，國(guó)家公務(wù)員依據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)也無權(quán)限制國(guó)家公務(wù)員的人身自由。
三、“雙規(guī)”“兩指”限制人身自由產(chǎn)生的原因
《條例》是94年頒布實(shí)施的，《監(jiān)察法》是97年頒布實(shí)施的（其實(shí)早在《監(jiān)察法》頒布之前90年的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》就有“兩指”的規(guī)定），但是，“雙規(guī)”“兩指”被頻繁使用特別是頻繁的見之于新聞媒體也就是最近幾年的事。新聞媒體報(bào)道“雙規(guī)”影響比較大的兩次事件，一次是報(bào)道四川虹橋倒塌事件時(shí)，調(diào)查組對(duì)當(dāng)?shù)乜h委縣政府的主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施“雙規(guī)”，一次是中央在查處廈門遠(yuǎn)華走私案件時(shí)對(duì)福建省及廈門市的涉案領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施“雙規(guī)”。當(dāng)時(shí)人們對(duì)“雙規(guī)”還比較生疏，有的人還到處打聽什么叫“雙規(guī)”。由此可見，在《條例》和《監(jiān)察法》頒布實(shí)施的最初幾年，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還是較少使用“雙規(guī)”和“兩指”的，為什么最近幾年使用越來越頻繁并且有演變成強(qiáng)制措施的趨勢(shì)呢？主要原因有兩點(diǎn)：1、隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和改革開放的深入，我們一部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部沒有經(jīng)受住改革開放的考驗(yàn)和各種誘惑，貪污腐敗現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，大案要案居高不下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的任務(wù)越來越重，而我們目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人力物力畢竟有限，與其承擔(dān)的任務(wù)相比，有些力不從心。為了及時(shí)有力的打擊領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀(jì)行為，及時(shí)審結(jié)大案要案，提高工作效率，不得不經(jīng)常的甚至頻繁的使用“雙規(guī)”“兩指”的手段，可以說在某些程度上是迫于無奈不得已而為之。2、隨著我們國(guó)家民主與法制建設(shè)的日益進(jìn)步，特別是把依法治國(guó)寫進(jìn)憲法的今天，我們特別加強(qiáng)了對(duì)公民人身權(quán)利的保障。特別是97年修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》）的時(shí)候，可以說是沖破重重阻力，取消了收容審查，把傳喚的持續(xù)時(shí)間限制在12小時(shí)之內(nèi)，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范了監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⒕辛簟⒋兜葟?qiáng)制措施，可以說這次對(duì)《刑訴法》的修改，加強(qiáng)對(duì)公民人身權(quán)利的保護(hù)是重點(diǎn)之一，也使我們國(guó)家的民主法制建設(shè)向前邁進(jìn)了一大步。但是同時(shí)也應(yīng)該看到，現(xiàn)階段我們國(guó)家司法機(jī)關(guān)人員素質(zhì)不高，設(shè)施裝備較差，偵查手段相對(duì)落后，《刑訴法》的修改對(duì)司法機(jī)關(guān)及時(shí)打擊犯罪提出了更高的要求。特別是承擔(dān)查處職務(wù)犯罪的檢察機(jī)關(guān)，對(duì)《刑訴法》的修改也不適應(yīng)，所以和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，借用紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“雙規(guī)”“兩指”，規(guī)避《刑訴法》關(guān)于強(qiáng)制措施的嚴(yán)格限制，為案件的偵查工作爭(zhēng)取了時(shí)間，等案件初查的差不多了，再根據(jù)案件的具體情況，進(jìn)入司法程序。這也正是最近幾年檢察機(jī)關(guān)熱衷于和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的一個(gè)重要原因。當(dāng)然，也有的大案要案是直接由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭，吸收公檢法有關(guān)部門參加，使用“雙規(guī)”“兩指”便是順理成章。
四、“雙規(guī)”“兩指”限制人身自由的危害
“雙規(guī)”“兩指”不同程度的存在限制人身自由的現(xiàn)象，并且有演變成強(qiáng)制措施的趨勢(shì)，其危害極大。1、違背了憲法和法律關(guān)于公民人身權(quán)利保障的有關(guān)規(guī)定。《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）規(guī)定，限制人身自由的處罰只能由法律規(guī)定。《刑訴法》規(guī)定，對(duì)公民采取強(qiáng)制措施只能由司法機(jī)關(guān)實(shí)施，其他任何機(jī)關(guān)都無權(quán)行使這些權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)均不是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，同時(shí)“雙規(guī)”“兩指”也均不是法律規(guī)定的強(qiáng)制措施，因此紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)限制公民的人身自由，利用“雙規(guī)”“兩指”拘禁和變相拘禁當(dāng)事人，顯然屬違法行為。2、破壞了國(guó)家民主法制建設(shè)的進(jìn)程。由于幾千年人治的思想在人們心里根深蒂固，所以我們國(guó)家的民主和法制建設(shè)可以說是在艱難中慢慢推進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)公民人身權(quán)利的保障是民主法制建設(shè)的重點(diǎn)之一，也是一個(gè)國(guó)家法制進(jìn)步的標(biāo)志之一。這方面我們有太多太慘重的教訓(xùn)，比如在文化大革命中連國(guó)家主席的人身權(quán)利都無法保障。可以說經(jīng)過多年的努力特別是《行政處罰法》的頒布和97年對(duì)《刑訴法》的修改，從法律規(guī)定上看我們對(duì)公民人身權(quán)利的保障已經(jīng)比較完善，這個(gè)成果來之不易，我們要倍加珍惜。如果不對(duì) “雙規(guī)”“兩指” 限制人身自由的情況引起高度重視并采取有力措施加以制止而任其蔓延，則我們法制建設(shè)幾十年的努力和成果就有可能毀于一旦，在保護(hù)公民人身權(quán)利方面甚至可能出現(xiàn)倒退，這決不是危言聳聽。比如《刑訴法》規(guī)定公民在被傳喚和采取強(qiáng)制措施之日起，就可以聘請(qǐng)律師依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，而“雙規(guī)”“兩指”則不能聘請(qǐng)律師為自己提供法律幫助。3、不利于社會(huì)的穩(wěn)定。由于“雙規(guī)”“兩指”不是強(qiáng)制措施，又不是由司法機(jī)關(guān)實(shí)施，所以在實(shí)施過程中缺乏相應(yīng)的規(guī)范和措施。比如對(duì)被“雙規(guī)”“兩指”人員一般由辦案人員實(shí)施，沒有法警等專職人員看守，如果出現(xiàn)當(dāng)事人在被“雙規(guī)”“兩指”期間逃跑、自殺等惡性事件，恐怕不能以“自絕于人民”一句話來簡(jiǎn)單了之，死者家屬也很難接受，而“雙規(guī)”“兩指”又不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶厝灰l(fā)不安定因素，不利于社會(huì)穩(wěn)定。
五、嚴(yán)格規(guī)范“雙規(guī)”“兩指”
綜上所述，當(dāng)初制定“雙規(guī)”“兩指”的本意是為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及時(shí)快速查處腐敗案件而提供的一種手段，不僅沒有限制人身自由的意思，《監(jiān)察法》還特別強(qiáng)調(diào)“不得對(duì)其實(shí)行拘禁或變相拘禁”，所以在實(shí)施“雙規(guī)”“兩指”的過程中存在的對(duì)當(dāng)事人限制人身自由的現(xiàn)象不是立法的本意，而是在實(shí)施過程中偏離了方向。所以建議中央紀(jì)委、監(jiān)察部盡快制定“雙規(guī)”“兩指”的實(shí)施細(xì)則，對(duì)“雙規(guī)”“兩指”進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。規(guī)范的主要內(nèi)容應(yīng)為：1、嚴(yán)格控制“雙規(guī)”“兩指”的使用范圍。只有在查處大案要案涉及的人數(shù)較多而又分散在不同的單位，辦案時(shí)間十分緊迫的情況下才可以使用“雙規(guī)”“兩指”。2、嚴(yán)格規(guī)范“雙規(guī)”“兩指”的使用程序。包括批準(zhǔn)程序，通知程序，使用過程的程序等相關(guān)規(guī)定。3、特別要強(qiáng)調(diào)規(guī)定在使用“雙規(guī)”“兩指”的時(shí)候不得限制人身自由。主要解決兩方面的問題，一是“雙規(guī)”“兩指”的時(shí)間嚴(yán)格限制在工作時(shí)間之內(nèi)，二是“雙規(guī)”“兩指”的地點(diǎn)一般設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦公地點(diǎn)。在嚴(yán)格規(guī)范“雙規(guī)”“兩指”的同時(shí)，又如何及時(shí)查處腐敗案件和腐敗份子，需要把握好尺度。其中關(guān)鍵的一條是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件查處過程中如果發(fā)現(xiàn)確鑿證據(jù)證明當(dāng)事人構(gòu)成犯罪，要及時(shí)移交檢察機(jī)關(guān)，需要采取強(qiáng)制措施的及時(shí)采取強(qiáng)制措施，而決不能用“雙規(guī)”“兩指”代替強(qiáng)制措施。