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我國與其他國家養(yǎng)老保險制度比較
一、國外養(yǎng)老保險制度簡介
由于世界各國的政治制度不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等，歷史傳統(tǒng)各異，不同國家之間養(yǎng)老保險制度存在較大差異。世界各國養(yǎng)老保險制度的建立都比較晚，但發(fā)展卻很迅速。目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了不同類型的養(yǎng)老保險制度，按照其覆蓋范圍、保障水平和基金模式，大致可分為以下類型：
（一）收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險。收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險以美、德、法等國家為代表，貫徹“選擇性”原則，即并不覆蓋全體國民，而是選擇一部分社會成員參加，強調(diào)待遇與工資收入及繳費(稅)相關(guān)聯(lián)。保險對象一般為工薪勞動者，養(yǎng)老保險費由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)。待遇水平適中，如美國的平均基本養(yǎng)老金替代率為43%左右。待遇支付方面，一般有利于低收入人群。
（二）儲蓄積累型養(yǎng)老保險。儲蓄積累型養(yǎng)老保險以智利、新加坡等國家為代表。這些國家的政府強制性規(guī)定公私單位的所有雇員都必須參加養(yǎng)老保險，政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管局負(fù)責(zé)規(guī)范與監(jiān)督基金的管理，不具體參與實際管理事務(wù)。私營性質(zhì)的養(yǎng)老基金管理公司作為法定的經(jīng)營管理者。政府對養(yǎng)老基金管理公司的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)狀況、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并要求其交納風(fēng)險準(zhǔn)備金；養(yǎng)老基金管理公司嚴(yán)格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進(jìn)行管理，基金可以用于購買政府債券、企業(yè)證券和民營化的公共設(shè)施；基金所有者達(dá)到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費的養(yǎng)老基金管理公司領(lǐng)取養(yǎng)老金，或者將積累的養(yǎng)老金連本帶利轉(zhuǎn)向人壽保險公司以支取年金。
（三）福利型養(yǎng)老保險。福利國家型養(yǎng)老保險以英、澳、加、日等國家為代表，貫徹“普惠制”原則，基本養(yǎng)老保險覆蓋全體國民，強調(diào)國民皆有年金，因此稱為“福利型”或“普惠制”養(yǎng)老保險。在這一制度下，所有退休國民，均可無條件地從政府領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。需要說明的是，這種普惠制的養(yǎng)老保險待遇，一般水平很低，不足以維持退休者的基本生活；退休者要維持自身的基本生活，必須同時加入到其他養(yǎng)老保險計劃中。
（四）國家型養(yǎng)老保險。國家型養(yǎng)老保險制度曾經(jīng)在大多數(shù)計劃經(jīng)濟(jì)國家實行，以前蘇聯(lián)、東歐國家為代表。按照“國家統(tǒng)包”的原則，由用人單位繳費，國家統(tǒng)一組織實施，工人參與管理，待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，保障水平較高。這種養(yǎng)老保險制度不利于企業(yè)參與市場競爭，不利于勞動力的流動，不利于培養(yǎng)勞動者個人的自我保障意識。目前，正在退出國際社會保障領(lǐng)域。
二、我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展概述、現(xiàn)狀及主要特點
（一）我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展概述
我國養(yǎng)老保險制度的歷史沿革主要可以分為五個階段。
第一階段，養(yǎng)老保險制度的建立。1951年在蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上建立了中國社會保險制度。該制度持續(xù)實施到1956年底。
第二階段，恢復(fù)性改革階段。1966年“文化大革命”開始，工會制度被廢除，勞動保險基金被用于其它用途。這一時期我國的養(yǎng)老保險制度實際上是企業(yè)辦保險，其特征是：企業(yè)職工的退休養(yǎng)老資金有企業(yè)從生產(chǎn)收益中籌集，并在企業(yè)營業(yè)外項目列支，按照國家有關(guān)規(guī)定發(fā)放養(yǎng)老保險金，而職工個人不承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險費的義務(wù)。
第三階段，探索性改革階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)全部展開，獨立核算，自負(fù)盈虧。所以迫使養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會傳統(tǒng)保障制度進(jìn)行改革，建立社會化的養(yǎng)老保險制度。
第四階段，個人養(yǎng)老保險基金賬戶實行試點階段。2000年12月，國務(wù)院第42號文件《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保險體系試點方案的通知》，我國在東北三省進(jìn)行了完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點，在做基本養(yǎng)老保險個人賬戶、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、提高統(tǒng)籌層次、加強養(yǎng)老保險規(guī)范化和信息化建設(shè)方面，取得了明顯的成效，為在全國范圍內(nèi)完善這個制度積累了經(jīng)驗。
第五階段，全國覆蓋改革階段。2005年12月3日國務(wù)院正式頒布《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，這一決定主要針對隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現(xiàn)行的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度顯現(xiàn)出的一些與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題。在總結(jié)我國20多年來在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的探索和實踐經(jīng)驗，經(jīng)過充分的調(diào)研論證和2001年以來東北三省試點實踐的基礎(chǔ)上作出了改革決策。
（二）我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度由三個不同層次的養(yǎng)老保險組成，即基本養(yǎng)老保險計劃、企業(yè)補充養(yǎng)老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構(gòu)建了我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險體系的制度框架。
第一個層次是基本養(yǎng)老保險。它是按國家統(tǒng)一政策規(guī)定強制實施的為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養(yǎng)老保險制度。我國對城鎮(zhèn)企業(yè)職工強制實行統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累的基本養(yǎng)老保險制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。在部分有條件的地區(qū)，我國政府鼓勵當(dāng)?shù)卣_展農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索和試點。
第二個層次是企業(yè)補充養(yǎng)老保險計劃。它由政府政策鼓勵，企業(yè)自愿建立，企業(yè)或企業(yè)和職工個人共同繳費為職工建立個人賬戶，通過商業(yè)機(jī)構(gòu)運營，給付水平由繳費和投資收益率決定。企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實力，在國家規(guī)定的實施政策和實施條件下為本企業(yè)職工建立的一種輔助性養(yǎng)老保險，由國家宏觀指導(dǎo)，企業(yè)內(nèi)部決策執(zhí)行。目前我國只有極少數(shù)效益比較好的企業(yè)為職工辦理了補充養(yǎng)老保險，尚處于零星發(fā)展的狀態(tài)。
第三個層次是個人儲蓄型養(yǎng)老保險，它是由職工個人自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的補充保險形式。后兩個層次中，企業(yè)和個人既可以將養(yǎng)老保險費按規(guī)定存入社會保險機(jī)構(gòu)設(shè)立的養(yǎng)老保險基金帳戶，也可以選擇在商業(yè)保險公司投保。
（三）我國養(yǎng)老保險制度的主要特點
我國是一個處于社會主義初級階段，人口眾多、經(jīng)濟(jì)水平較低，是一個典型的二元結(jié)構(gòu)社會，工業(yè)比較落后，農(nóng)業(yè)比重較大，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)的差異很大，加上歷史、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等原因引起的各種利益差異，使新舊矛盾相互交織，情況極為復(fù)雜。在這樣的基本國情下，造就了我國特有的社會養(yǎng)老保險制度。我國的基本養(yǎng)老保險制度為社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合。該制度在養(yǎng)老保險基金的籌集上采用國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)的形式，社會統(tǒng)籌部分由國家和企業(yè)共同籌集，個人帳戶部分則由企業(yè)和個人按一定比例共同繳納。其中存在著不少問題，如覆蓋范圍不夠廣泛，大量的城鎮(zhèn)個體戶和靈活就業(yè)人員還沒有參加，基本養(yǎng)老保險的個人賬戶空帳運行，沒有真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化的需求；基本養(yǎng)老計發(fā)方法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機(jī)制；基本養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制還不健全，養(yǎng)老金總體水平還不高；統(tǒng)籌層次比較低，基金調(diào)劑能力還比較弱；企業(yè)年金發(fā)展滯后，多層次的養(yǎng)老保險體系還沒有建立起來等等。
三、國外與我國養(yǎng)老保險制度的比較分析
（一）我國社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低
在養(yǎng)老金方面，瑞典和英國兩國的養(yǎng)老金制度都包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的國家的養(yǎng)老金，與收入相聯(lián)系的補充養(yǎng)老金，各種職業(yè)津貼等制度層次。日本的養(yǎng)老保險也分為三個層次：國民年金、厚生年金和共濟(jì)組合年金、厚生年金基金。德國養(yǎng)老保險包括：法定養(yǎng)老保險、企業(yè)補充保險、個人養(yǎng)老保險。美國有多種養(yǎng)老保險，其中企業(yè)年金和個人年金比較發(fā)達(dá)。截止2007年底，我國已有北京、天津等13個省市實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌；遼寧、安徽等7個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以市級統(tǒng)籌為主；其它省份仍以縣級統(tǒng)籌為主。我國的養(yǎng)老保險基金分散在全國1800多個統(tǒng)籌地區(qū)，成為世界上一道獨特的“景觀”。養(yǎng)老保險基金的分散管理，在實踐中導(dǎo)致了很多問題：一是限制了保險的社會共濟(jì)作用，低層次統(tǒng)籌的格局加劇了資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是加大了基金管理的風(fēng)險，增加了基金監(jiān)管的難度；三是過低的統(tǒng)籌層次，導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，阻礙了勞動力的自由流動。
（二）我國社會養(yǎng)老保險覆蓋面過窄
瑞典養(yǎng)老金的覆蓋面具有普遍性，凡是達(dá)到在瑞典居住或工作的法定年限者都可以參加基本養(yǎng)老金制度。英國的國家基本養(yǎng)老金制度也具有普遍性，它的條件是所有滿足國家基本養(yǎng)老金制度所規(guī)定的年齡和資格標(biāo)準(zhǔn)的老年人都可以領(lǐng)取。德國養(yǎng)老保障的受益人涵蓋普通雇員、礦工、公共部門、雇員、自雇者；農(nóng)民、農(nóng)業(yè)工人，被排除于制度之外者很少。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度一般限于全民所有制的國有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機(jī)關(guān)的固定職工，而占人口較大比重的農(nóng)民群體和數(shù)量逐漸增多的靈活就業(yè)者，還沒有被納入養(yǎng)老保險的框架之內(nèi)，養(yǎng)老保險的覆蓋面依然較窄，說明我國的養(yǎng)老保險體系社會化程度不夠，其所應(yīng)有的保障功能還未實現(xiàn)。
（三）我國養(yǎng)老保險制度沒有專門的法律規(guī)定
從國外養(yǎng)老保險制度的建立的發(fā)展實踐來看，尤其是總結(jié)美國、新加坡等養(yǎng)老保險法制建設(shè)比較規(guī)范的國家的先進(jìn)經(jīng)驗，養(yǎng)老保險必須建立在一整套嚴(yán)密的法律體系支撐下有效地發(fā)展下去。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的不完善是與國家養(yǎng)老保險立法不完善密切相關(guān)的。我國養(yǎng)老保險法律體系不完備，完善養(yǎng)老保險立法已是當(dāng)務(wù)之急。迄今國家對養(yǎng)老保險尚未單獨立法，代而行之的是各種政策、暫行規(guī)定、通知、決定等低層次的行政法規(guī)模式，且經(jīng)常變動的政策文件，缺乏整體性和權(quán)威性。導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度的實施缺乏原則性的依據(jù)，不少退休勞動者的養(yǎng)老費用被拖欠，老年人的合法權(quán)益得不到法律維護(hù)，使《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》缺乏實施的物質(zhì)基礎(chǔ)。（四）我國養(yǎng)老保險的資金來源渠道單一
國外的養(yǎng)老保險資金一般說來有三條渠道：勞動者繳納受保工資的一個比例，雇主繳納工資總額的一個比例，政府做出一定貢獻(xiàn)。發(fā)達(dá)國家中采取雙方負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)模式是雇主和雇員共同繳費。繳費通常與收入水平相聯(lián)系，受保工資有一個最高限額。雇主和雇員的繳費比例可以是相同的，但大多數(shù)國家雇主比例更高。政府的貢獻(xiàn)來自于國家總收入，也有少數(shù)國家取自專項稅收（如煙草稅、酒精飲料稅）。我國養(yǎng)老保險資金的主要來源是征繳養(yǎng)老保險收入及其利息收支、財政補貼，受到經(jīng)濟(jì)條件的制約，養(yǎng)老保險費的欠繳與流失情況十分嚴(yán)重。另一方面，由于老年人口數(shù)量的不斷上漲，享受養(yǎng)老保險的人數(shù)不斷增加，養(yǎng)老金的支出逐年增加，導(dǎo)致部分地區(qū)的收不抵支，原有的積累逐漸減少。此外，養(yǎng)老保險管理費用的不合理增加導(dǎo)致養(yǎng)老金開支更加“吃緊”。
（五）我國領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡過輕
為了適應(yīng)21世紀(jì)老齡化社會，1994年日本把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對沒有工作或低薪的勞動者，可在60～64歲期間支付部分養(yǎng)老金。瑞典基本養(yǎng)老金和與收入相聯(lián)系養(yǎng)老金的年齡資格未滿65歲。美國通過一項國會立法，將退休年齡從65歲推遲到67歲。我國現(xiàn)行法定退休年齡規(guī)定是男60歲，女干部55歲，女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休。更值得注意的是一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和事業(yè)壓力，通過采用提前退休的方式解決就業(yè)的矛盾，實際上就是把就業(yè)的壓力轉(zhuǎn)移給養(yǎng)老保險，把近期問題推向遠(yuǎn)期。
四、我國養(yǎng)老保險制度改革的基本思路及戰(zhàn)略構(gòu)想
我國養(yǎng)老保險制度的改革實踐以及當(dāng)前國際養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展的大趨勢，為我們深入思考養(yǎng)老保險制度科學(xué)發(fā)展的路徑，提供了充足的土壤和養(yǎng)分。現(xiàn)實的約束條件決定了我們不可能也沒有必要對原有的制度安排推倒重來，但是，卻迫切需要對原有的政策進(jìn)行必要的調(diào)整與完善。
（一）推動養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高
提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，從理論上講有兩種路徑：一種思路是自下而上，從縣、地市再到省級統(tǒng)籌，從而進(jìn)一步發(fā)展到全國統(tǒng)籌。這種思路看似較為穩(wěn)妥，實則十分緩慢。目前我國采用的就是這種思路。另一種思路是自上而下，一步到位。一步到位實行全國統(tǒng)籌，企業(yè)繳費形成的統(tǒng)籌賬戶資金統(tǒng)一由中央政府籌集、管理、調(diào)劑和調(diào)動，個人賬戶資金由省級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運營。這就將名義上地方負(fù)責(zé)、實際上中央出錢的暗補變?yōu)槊餮a，充分明確中央政府承擔(dān)養(yǎng)老保險的財政責(zé)任，進(jìn)而增強人們在養(yǎng)老保險上的預(yù)期和信心，增強人們對于政府的信任和支持。
（二）建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度
首先，建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)則的全國“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險制度，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋、人人皆有保障、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的養(yǎng)老保障體系，符合建立和諧社會的政策需求，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定，具有重大的戰(zhàn)略意義。其次，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度，才是解決我國養(yǎng)老保障制度問題的根本之策。有媒體報道，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的動因是財政負(fù)擔(dān)問題。若僅將減輕國家財政負(fù)擔(dān)作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)，事業(yè)單位養(yǎng)老改革，將成為“頭痛醫(yī)頭”的改革，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇降低到企業(yè)水平，而公務(wù)員養(yǎng)老改革卻不納入改革的范疇，必將增加事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻力。將事業(yè)單位養(yǎng)老改革、公務(wù)員養(yǎng)老改革、農(nóng)民工養(yǎng)老改革分而治之，我國養(yǎng)老制度的“碎片化”將從“二元”演變?yōu)椤叭薄八脑保涿媾R的問題和困境將更加嚴(yán)峻。
（三）加強養(yǎng)老保險政府配套措施
政府應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的社會保險監(jiān)督機(jī)構(gòu)，及時全面地將養(yǎng)老保險制度的運行情況公開化，并切實實行問責(zé)制；讓承擔(dān)繳費義務(wù)的直接責(zé)任主體勞資雙方及其代表組織工會和雇主組織參與養(yǎng)老保險事務(wù)的監(jiān)督管理；國家加強養(yǎng)老保險的法制化建設(shè)，建立完善的養(yǎng)老保險法律體系，用法律法規(guī)及時解決在養(yǎng)老保險參保、退保中出現(xiàn)的問題，保證老年人的合法權(quán)益；加強養(yǎng)老保險基金的投資運營管理，提高資金安全性，強化保險費的收繳功能、達(dá)到保險基金收支平衡、防范保險基金支付風(fēng)險。
（四）建立社會保險基金的新來源
通過征收特種稅來補充養(yǎng)老保險基金，政府可以考慮征收遺產(chǎn)稅、消費稅，以及從個人所得稅、利息稅中劃出一定的比例來補充養(yǎng)老保險基金。還可以從國有土地出讓金、發(fā)售社會福利彩票等渠道籌資。一些專家建議建立保險基金對企業(yè)的持股，使其獲得了穩(wěn)定的基金來源，增強支付各項社會保險金的能力；同時，企業(yè)因讓渡了一部分產(chǎn)權(quán)，也有利于將原來承擔(dān)的社會職能轉(zhuǎn)給社會保險體系。這也有利于減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，有助于企業(yè)改革。按照行業(yè)、地區(qū)，參照企業(yè)現(xiàn)行的稅后利潤上繳比例確定資產(chǎn)的平均報酬率，將歷年來政府從企業(yè)中提取的超過這一水平的資產(chǎn)收益視為投資抽回，將國家的再投資和政府補貼視作投資追加。投資抽回與投資追加的差額，即資產(chǎn)存量中勞動積累形成的部分。
（五）適當(dāng)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡
我國職工的退休年齡應(yīng)適當(dāng)延長，不同性質(zhì)的勞動者不應(yīng)“一刀切”規(guī)定退休工齡，即不分職業(yè)、學(xué)歷，勞動者統(tǒng)一按到規(guī)定年齡實行退休。而且性別也不應(yīng)是退休年齡的考慮的必要因素，勞動者的學(xué)歷、職業(yè)應(yīng)列于新體制制定退休年齡的考慮因素。采取“一刀切”規(guī)定退休年齡，將造成高素質(zhì)勞動力的極大浪費，同時對高學(xué)歷的勞動者來說也是不公平的。因此，建議新的養(yǎng)老保險立法將勞動者的學(xué)歷作為參考因素來規(guī)定退休年齡，應(yīng)比未接受高等教育者延長若干年。
五、總結(jié)
隨著我國老齡化人口的加劇及家庭結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老問題日益突出。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國養(yǎng)老保險面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不斷出現(xiàn)的養(yǎng)老統(tǒng)籌層面低、籌資難等問題，已使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度力不從心；而傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式與現(xiàn)實要求相距甚遠(yuǎn)。在養(yǎng)老保險制度的改善和完善上，不能一味照搬西方模式進(jìn)行大范圍甚至全國性的社會統(tǒng)籌，必須認(rèn)真分析中外養(yǎng)老保險制度差異，準(zhǔn)確定位制度改革方向，結(jié)合我國國情與經(jīng)濟(jì)實力，正確地借鑒國外的成功經(jīng)驗。從而構(gòu)建符合國情和深得人心的新的養(yǎng)老保險制