近年來的夏秋季節(jié)，秸稈焚燒都會成為媒體和公眾的關(guān)注焦點(diǎn)，因?yàn)榻斩挿贌龝又卮髿馕廴?，特別是增加區(qū)域性霧霾天氣發(fā)生的可能性。秸稈綜合利用和禁燒，政府有關(guān)部門做了大量工作。發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部和能源局設(shè)立專項資金，環(huán)境保護(hù)部、中科院向社會發(fā)布衛(wèi)星遙感信息，不少地方通報秸稈禁燒情況，一些焚燒秸稈的責(zé)任人受到了處罰等。但秸稈焚燒禁而不止，2014年比以往更為嚴(yán)重；秸稈禁燒已經(jīng)成為“老大難”問題。本報告主要討論秸稈焚燒及其影響，農(nóng)民焚燒秸稈的原因，并提出相應(yīng)對策，以便為完善政策措施解決秸稈焚燒問題提供參考。
　　一、秸稈焚燒會加重大氣環(huán)境污染
　　近年來，發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、能源局等部門，分別出臺了秸稈綜合利用實(shí)施方案、禁止焚燒秸稈、促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電等文件。2014年9月30日，發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014―2015年）》。應(yīng)該說，政府有關(guān)部門推動秸稈綜合利用和禁燒工作，收到了一定成效，出現(xiàn)了不少成功做法和經(jīng)驗(yàn)。
　　然而，秸稈焚燒現(xiàn)象并未得到根治，還出現(xiàn)禁而不止的勢頭，主要產(chǎn)糧區(qū)秸稈焚燒問題尤為嚴(yán)重，2014年火點(diǎn)明顯多于以往。以下列舉三個例證。
　　其一，2014年1月，發(fā)展改革委公布了2013年全國秸稈綜合利用和焚燒情況：夏季秸稈焚燒火點(diǎn)數(shù)最多的兩個?。喊不?775個，河南1272個；秋季火點(diǎn)數(shù)分別為570個和506個，仍居前兩位。
　　其二，環(huán)境保護(hù)部官網(wǎng)發(fā)布了2014年9月29日―10月5日全國秸稈焚燒火點(diǎn)衛(wèi)星遙感監(jiān)測結(jié)果：11個省份監(jiān)測到疑似秸稈焚燒火點(diǎn)74個。居前4位的省份為山東、河南、遼寧、河北，每公頃耕地上火點(diǎn)數(shù)分別為23、22、6、6個。
　　其三，2014年10月13日《中國環(huán)境報》第1版報道，河南省環(huán)保廳組織7個督導(dǎo)組，對全省秸稈禁燒情況進(jìn)行了巡查督查，發(fā)現(xiàn)著火點(diǎn)7893個；發(fā)現(xiàn)的共性問題有：一是火點(diǎn)多，過火面積大。部分市、縣的公路兩側(cè)狼煙四起，火光沖天，氣味嗆人，土地因燒秸稈而一片焦黑；個別地方過火范圍長達(dá)數(shù)十公里。二是地方政府沒有切實(shí)履行好協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)。三是對秸稈禁燒的宣傳不夠，農(nóng)村看不到夏季秸稈禁燒的宣傳場景和標(biāo)語。
　　秸稈焚燒會加重大氣污染。焚燒秸稈造成空氣能見度下降，會影響民航、鐵路、高速公路的正常運(yùn)營，甚至引發(fā)交通事故；引發(fā)火災(zāi)燒毀周邊的樹木和農(nóng)作物，甚至引發(fā)森林大火，造成經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡；會增加區(qū)域性霧霾天氣出現(xiàn)的可能。霧霾是氣象條件和污染物排放等因素共同作用的結(jié)果。秸稈焚燒煙塵和氣味被風(fēng)帶到周邊，也會在濃度差作用下彌散，影響大氣環(huán)境。如果居民都能聞到大氣中焚燒秸稈的味道，反映大氣環(huán)境已經(jīng)受到了影響；其實(shí)，沒有聞到燒秸稈氣味并不代表沒有受到影響，可能污染物濃度已經(jīng)升高。據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站對污染物成分源解析發(fā)現(xiàn)，在2014年10月的三次灰霾發(fā)生過程中，秸稈焚燒時大氣中鉀元素比例上升明顯，對灰霾天氣形成的影響不可忽視。秸稈焚燒對某個城市霧霾的污染源貢獻(xiàn)多大，要做理性分析。例如，由于北京市周邊的秸稈焚燒火點(diǎn)少，對霧霾的污染源貢獻(xiàn)不大；對周邊焚燒秸稈火點(diǎn)多的中小城市，對霧霾的貢獻(xiàn)則要大得多。其道理不言自明：風(fēng)大時北京不會出現(xiàn)霧霾天氣，居民也聞不到秸稈焚燒的氣味。而對一些中小城市而言，秸稈焚燒的煙塵和污染物將加重大氣污染程度，與其他污染物疊加并成為霧霾發(fā)生的“最后一根稻草”。
　　秸稈焚燒對人體健康會產(chǎn)生不利影響。有研究發(fā)現(xiàn)，秸稈焚燒時大氣中的二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物等多項污染指數(shù)升高。當(dāng)可吸入顆粒物濃度達(dá)到一定程度時，對人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分刺激較大，輕則引起咳嗽、胸悶、流淚，重時會誘發(fā)支氣管炎。如果秸稈焚燒排放的煙塵與其他污染物疊加，導(dǎo)致PM2.5濃度升高并出現(xiàn)霧霾天氣，到醫(yī)院就診的老人、兒童人數(shù)增加，這已被北京、南京等多地的研究所證實(shí)。一些研究也發(fā)現(xiàn)，呼吸道疾病與霧霾天氣存在相關(guān)關(guān)系。
　　二、秸稈禁燒難以收效的原因分析
　　近年來，地方各級政府推進(jìn)秸稈綜合利用和焚燒工作，力求農(nóng)田不冒煙；而農(nóng)民則千方百計地?zé)艚斩?。結(jié)果是秸稈禁燒工作年年抓，而秸稈焚燒現(xiàn)象年年發(fā)生，衛(wèi)星監(jiān)測到的2014年著火點(diǎn)比以往年份更多一些。因此，研究秸稈焚燒的原因，出臺的政策措施才能對癥下藥，收到預(yù)期效果。
　　1.時間緊是客觀原因。對農(nóng)民而言，秸稈燒掉最省事。在農(nóng)忙時，既要收又要種，而且不能過了季節(jié)。作物收獲非常重要，光種不收的事沒人干；種就更重要了，不種下一季沒得收。大批青壯年進(jìn)城務(wù)工，婦女、老人是農(nóng)村的主要勞動力。收割機(jī)的普及取代人工勞動成為作物收割的主要工具。由于土地所有權(quán)的限制，一些地區(qū)尚未形成規(guī)?；N植；受收割機(jī)類型、地塊大小和地勢起伏等條件影響，收割機(jī)主人怕機(jī)器受損，一般要留出8―10公分高的麥茬。農(nóng)民在把小麥、玉米等作物搶收到家后，還要再把秸稈捆扎搬離田間，既沒有時間也有些力不從心；而留在田里的麥茬又必須除掉，否則不能種下一茬?！安粺趺崔k”是農(nóng)民的無奈選擇。
　　2.行為慣性是主觀原因。農(nóng)民認(rèn)為，秸稈燒掉最方便。在調(diào)研時我們常聽到種糧大戶、村民主任等人在談到秸稈焚燒問題時說，秸稈焚燒也有好處，能增肥、滅害蟲、減雜草。焚燒秸稈產(chǎn)生的草木灰含豐富的鉀元素，可以改良土壤結(jié)構(gòu)；秸稈焚燒時的高溫可以燒死蟲卵、雜草種子。受人力、資金等條件限制，地方政府對秸稈禁燒的宣傳沒有起到應(yīng)有作用，一些農(nóng)民對秸稈還田、免耕等的效果不太了解。盡管專家認(rèn)為，秸稈焚燒會對土壤微生物、對地力等會產(chǎn)生不利影響，但農(nóng)民缺乏土壤結(jié)構(gòu)和微生物的知識，沒有意識到焚燒秸稈的危害，特別是對區(qū)域性大氣污染影響的危害性，行為慣性使農(nóng)民優(yōu)先選擇了焚燒。
　　3.缺乏出路是重要原因。農(nóng)民選擇燒秸稈，是因?yàn)閯澦?。隨著農(nóng)民生活水平的提高，炊事和取暖用上了電、液化氣等能源，秸稈用作薪柴的需求下降了。隨著集約化養(yǎng)殖場的發(fā)展，秸稈作飼料的用量減少；由于部分農(nóng)村治安差，留守老人、婦女不敢養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊，怕還不到出欄的時候就被偷了；打擊農(nóng)村偷竊行為需要引起重視。秸稈還田成本偏高。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，秸稈粉碎還田，撒腐蝕劑、旋耕和增水作業(yè)的成本在每畝130元左右。秸稈做沼氣原料，一些地方一家一戶建沼氣池不劃算，農(nóng)民不愿意投資。編織草帽、草苫等原有用途，因工藝失傳、年輕人不愿干等原因，用量有限。做蘑菇基料，很難規(guī)模化利用。秸稈收購價格較低，運(yùn)到路途較遠(yuǎn)的造紙廠、發(fā)電廠，農(nóng)民的收入抵不上運(yùn)費(fèi)。秸稈發(fā)電用量大，但能量密度小，燃燒值低，不易運(yùn)輸且成本高（“百里不運(yùn)草”）、所需存儲場地大，一次投資大等，有補(bǔ)貼企業(yè)才愿意投資建設(shè)生物質(zhì)發(fā)電廠。上述種種原因制約了秸稈綜合利用，秸稈無法用掉只好燒掉。
　　4.缺乏長效機(jī)制是關(guān)鍵原因。盡管秸稈用途不少，如可以還田做肥料，可以青儲用做飼料，可以做蘑菇基料；可以造氣供居民使用；可以造?；蛏a(chǎn)燃料棒，供鍋爐使用；可以用作編制手工藝品、人造板和電廠原料等，但在農(nóng)民力所能及范圍內(nèi)且能賺錢的用途并不多，也缺乏對農(nóng)民有吸引力的商業(yè)模式；而得不到多少實(shí)惠、“賠錢賺吆喝”的事農(nóng)民不愿干，企業(yè)也不會主動去干。由于秸稈收購季節(jié)性很強(qiáng)，如果缺乏技術(shù)和資金支撐，企業(yè)利用秸稈的積極性也會受到影響。就秸稈收購價格而言，農(nóng)民認(rèn)為不賺錢；而對一些生物質(zhì)發(fā)電廠而言，與燃煤電廠相比并沒有什么成本優(yōu)勢。由于污染問題，國家禁止草漿造紙。由于秸稈綜合利用存在規(guī)模小、效益低等問題，尤其是適宜農(nóng)戶分散利用的小型化、實(shí)用化技術(shù)不多，利益共享機(jī)制缺乏等原因，導(dǎo)致秸稈焚燒禁而不止。
　　5.認(rèn)識不到位和監(jiān)管不力是外因。對秸稈焚燒的危害認(rèn)識不到位，一些地方靠落實(shí)文件、靠上級督促禁燒秸稈，難以收效?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，并“由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款”。由于對“情節(jié)嚴(yán)重”的焚燒秸稈行為缺乏量化指標(biāo)，執(zhí)行起來的尺度難以把握：過輕起不到懲戒作用，過重會引起當(dāng)事人的矛盾。對這種“得罪人”的事情，鄉(xiāng)村干部很難“較真”，畢竟是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親、低頭不見抬頭見。雖然國家對秸稈禁燒有一定補(bǔ)助，但不足以支撐基層工作人員的支出；且農(nóng)村分管禁燒秸稈的工作人員也不可能把全部精力用在監(jiān)管上。由于監(jiān)管的時緊時松，即使被移出田間的秸稈，一旦監(jiān)管放松還會被農(nóng)民燒掉。
　　三、解決我國秸稈綜合利用和焚燒的對策建議
　　秸稈是一種可再生資源，可以循環(huán)利用。秸稈焚燒，改革開放前沒有，聯(lián)合收割機(jī)使用前很少，是發(fā)展中的問題，要用發(fā)展的辦法加以解決。解決秸稈禁燒“最后一公里”的問題，需要管理者的智慧。“解鈴還須系鈴人”，農(nóng)民是燒秸稈的行為主體，也是解決問題的關(guān)鍵。
　　（一）加大宣傳力度，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念解決秸稈焚燒問題
　　可以用張貼畫、科普講解、村頭黑板報、張貼標(biāo)語等形式，在廣播、電視等媒體上大力宣傳秸稈綜合利用和秸稈禁燒問題。除了常年性的宣傳，還可以選擇每年的夏秋收獲季節(jié)集中宣傳時間，宣傳秸稈綜合利用的好處和具體做法，宣傳秸稈還田的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，宣傳秸稈焚燒的危害等。用技術(shù)指導(dǎo)農(nóng)民，用效益吸引農(nóng)民，用示范帶動農(nóng)民。通過廣泛的宣傳和科普教育，提高農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識和秸稈的綜合利用能力，使農(nóng)民充分認(rèn)識到，焚燒了秸稈，既浪費(fèi)資源，又污染環(huán)境，還會影響周邊居民的日常生活、公路和鐵路的正常運(yùn)行；使鄉(xiāng)村干部認(rèn)識到，發(fā)展秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)、秸稈禁燒，是增加農(nóng)民收入、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。只有讓農(nóng)民不敢燒、不愿燒，秸稈禁燒才能見效；只有讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠，秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)才能得到持續(xù)發(fā)展。
　　（二）將秸稈還田放在優(yōu)先位置，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁
　　從我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨土壤有機(jī)質(zhì)下降、過度依賴化肥、化肥利用率低并導(dǎo)致湖泊水體富營養(yǎng)化等實(shí)際問題出發(fā)，應(yīng)把以還田為主的農(nóng)業(yè)利用放在優(yōu)先位置。具體做法上，可以采取堆漚還田、過腹還田、直接還田等形式。如選取葉子等軟質(zhì)、易腐熟的秸稈用作堆肥、漚肥并施用于田間；選擇適合的秸稈用作飼料喂養(yǎng)牛、馬、豬、羊等牲畜，再將牲畜糞便施用于農(nóng)田；在收割時直接將秸稈粉碎并均勻地撒在田間，用拖拉機(jī)旋耕入土，既解決了收割下來的秸稈，也解決了留在田間的秸稈，形成“秸稈切碎—拖拉機(jī)旋耕—插播種”的還田模式；還可以發(fā)展形成建大棚—養(yǎng)豬—建沼氣池—沼氣用作炊事、照明等的“四位一體”循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。我國南方的一些家庭，建沼氣池不但利用了秸稈，還解決了部分燃料來源，沼氣渣還用作肥料，可謂一舉多得，應(yīng)加以推廣應(yīng)用。針對秸稈還田等農(nóng)業(yè)利用中的問題，應(yīng)出臺相應(yīng)措施，解決農(nóng)民的實(shí)際困難，規(guī)劃并推廣低成本、高效率和少污染的秸稈利用方法，實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”“化害為利”。
　?。ㄈ┐蛲óa(chǎn)業(yè)鏈條，培育新的商業(yè)模式
　　秸稈綜合利用，可以形成產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)在滿足農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上，從秸稈數(shù)量、品種及利用現(xiàn)狀出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、合理引導(dǎo)秸稈的能源化、工業(yè)化利用?？蛇x擇重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域，建設(shè)示范工程，推進(jìn)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。解決秸稈收集難的問題，需要探索和培育新的商業(yè)模式。對成片的秸稈，應(yīng)從收割機(jī)收集入手，在收獲農(nóng)作物果實(shí)的同時將秸稈收集并運(yùn)出田間；對零星的秸稈，可采用農(nóng)戶收集＋村粗加工＋公司規(guī)?；玫姆绞?，由農(nóng)戶收集并運(yùn)到村里的集中點(diǎn)，進(jìn)行粉碎、壓塊等粗加工，生產(chǎn)成燃料或原料。這樣做，既有利于儲藏、運(yùn)輸，解決運(yùn)草的經(jīng)濟(jì)性問題；企業(yè)再進(jìn)行利用，可以形成規(guī)模效益。
　　此外，國家應(yīng)解決秸稈綜合利用的共性和關(guān)鍵性技術(shù)，如對用秸稈生產(chǎn)乙醇等的技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，給予必要支持。一些高校和地方在開發(fā)秸稈的化學(xué)利用，用于生產(chǎn)乙醇等。國家應(yīng)逐步推廣成熟技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
　　（四）修改補(bǔ)貼環(huán)節(jié)和對象，讓秸稈利用者得到實(shí)惠
　　國家已設(shè)立專項資金，用于秸稈綜合利用的各類補(bǔ)貼，包括化肥補(bǔ)貼、土地補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼（農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)）、生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼（能源局負(fù)責(zé)）、以及重大項目補(bǔ)貼（發(fā)展改革委負(fù)責(zé)）。應(yīng)建立以市場為導(dǎo)向，企業(yè)為主體，農(nóng)民積極參與的長效機(jī)制。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，收集秸稈的農(nóng)民沒有得到應(yīng)有收入，特別是在茶余飯后的閑談中發(fā)現(xiàn)自己的收入比鄰村干同樣事的人要少，會認(rèn)為受到不公正對待，心中有氣；個別人的氣不順甚至?xí)粫r失去理性故意燒秸稈。因此，從解決問題入手，調(diào)整補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)?；恃a(bǔ)貼雖然可以降低種糧成本，但難以抑制化肥過度使用的情況；因而可以將補(bǔ)貼與秸稈還田利用掛鉤。土地補(bǔ)貼沒有直接補(bǔ)貼土地利用者，還提高了土地租用成本，制約土地的流轉(zhuǎn)。因此，可以給土地利用者直接補(bǔ)貼，因?yàn)閷σ粋€有著13億人口的大國而言，保障糧食安全始終是頭等大事；手中有糧才能“心中不慌”。項目補(bǔ)貼對象是公司，沒有覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈；因而需要將補(bǔ)貼分解到產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，如對開展秸稈還田的專業(yè)合作社和種糧大戶、購買生物秸稈腐蝕劑等行為進(jìn)行補(bǔ)貼；加大對改裝秸稈粉碎機(jī)、購買全喂入式收割機(jī)、以及可旋耕的大馬力拖拉機(jī)等農(nóng)用機(jī)械進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民以秸稈換取一定數(shù)量的生產(chǎn)資料；支持秸稈還田的服務(wù)體系建設(shè)，對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，加快先進(jìn)、成熟技術(shù)的推廣普及等。
　?。ㄎ澹┘哟髨?zhí)法力度，改變落后行為以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)
　　秸稈焚燒是浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的行為，具有負(fù)的外部性。秸稈禁燒是地方政府的權(quán)力，也是地方政府的職責(zé)。農(nóng)民是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的弱勢群體，需要給予保護(hù)；但浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的秸稈焚燒是落后行為，不僅不應(yīng)受到保護(hù)、而且還要受到處罰。只有這樣，才能促進(jìn)社會進(jìn)步，迎接生態(tài)文明新時代的早日到來。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)地方政府對秸稈禁燒工作的協(xié)調(diào)監(jiān)管責(zé)任。依法對因焚燒秸稈造成火災(zāi)、人員傷亡、交通事故的進(jìn)行處罰，對構(gòu)成犯罪的還要追究刑事責(zé)任。在違法燒秸稈受到處罰和發(fā)展綜合利用產(chǎn)業(yè)獲得收益之間，有理性的農(nóng)民都會選擇后者。一些地方管理者沒有盡到協(xié)調(diào)監(jiān)管秸稈禁燒的應(yīng)有責(zé)任，特別是在禁燒秸稈上不作為的人，也應(yīng)受到處罰。只有依法嚴(yán)厲處罰違法焚燒秸稈的行為，才能樹立法律威嚴(yán)，法律也才能成為人們的信仰。通過政策激勵秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過加大執(zhí)法力度倒逼秸稈焚燒行為的改變，將處罰的“堵”和給出路的“疏”有機(jī)結(jié)合，只有農(nóng)民有了主動性和積極性，我國秸稈綜合利用和禁燒問題，才能得到徹底解決。