近年來的夏秋季節，秸稈焚燒都會成為媒體和公眾的關注焦點，因為秸稈焚燒會加重大氣污染，特別是增加區域性霧霾天氣發生的可能性。秸稈綜合利用和禁燒，政府有關部門做了大量工作。發展改革委、農業部、環境保護部和能源局設立專項資金，環境保護部、中科院向社會發布衛星遙感信息，不少地方通報秸稈禁燒情況，一些焚燒秸稈的責任人受到了處罰等。但秸稈焚燒禁而不止，2014年比以往更為嚴重；秸稈禁燒已經成為“老大難”問題。本報告主要討論秸稈焚燒及其影響，農民焚燒秸稈的原因，并提出相應對策，以便為完善政策措施解決秸稈焚燒問題提供參考。
　　一、秸稈焚燒會加重大氣環境污染
　　近年來，發展改革委、農業部、環境保護部、能源局等部門，分別出臺了秸稈綜合利用實施方案、禁止焚燒秸稈、促進生物質發電等文件。2014年9月30日，發展改革委、農業部和環境保護部聯合發布《京津冀及周邊地區秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014―2015年）》。應該說，政府有關部門推動秸稈綜合利用和禁燒工作，收到了一定成效，出現了不少成功做法和經驗。
　　然而，秸稈焚燒現象并未得到根治，還出現禁而不止的勢頭，主要產糧區秸稈焚燒問題尤為嚴重，2014年火點明顯多于以往。以下列舉三個例證。
　　其一，2014年1月，發展改革委公布了2013年全國秸稈綜合利用和焚燒情況：夏季秸稈焚燒火點數最多的兩個省：安徽1775個，河南1272個；秋季火點數分別為570個和506個，仍居前兩位。
　　其二，環境保護部官網發布了2014年9月29日―10月5日全國秸稈焚燒火點衛星遙感監測結果：11個省份監測到疑似秸稈焚燒火點74個。居前4位的省份為山東、河南、遼寧、河北，每公頃耕地上火點數分別為23、22、6、6個。
　　其三，2014年10月13日《中國環境報》第1版報道，河南省環保廳組織7個督導組，對全省秸稈禁燒情況進行了巡查督查，發現著火點7893個；發現的共性問題有：一是火點多，過火面積大。部分市、縣的公路兩側狼煙四起，火光沖天，氣味嗆人，土地因燒秸稈而一片焦黑；個別地方過火范圍長達數十公里。二是地方政府沒有切實履行好協調監管職責。三是對秸稈禁燒的宣傳不夠，農村看不到夏季秸稈禁燒的宣傳場景和標語。
　　秸稈焚燒會加重大氣污染。焚燒秸稈造成空氣能見度下降，會影響民航、鐵路、高速公路的正常運營，甚至引發交通事故；引發火災燒毀周邊的樹木和農作物，甚至引發森林大火，造成經濟損失和人員傷亡；會增加區域性霧霾天氣出現的可能。霧霾是氣象條件和污染物排放等因素共同作用的結果。秸稈焚燒煙塵和氣味被風帶到周邊，也會在濃度差作用下彌散，影響大氣環境。如果居民都能聞到大氣中焚燒秸稈的味道，反映大氣環境已經受到了影響；其實，沒有聞到燒秸稈氣味并不代表沒有受到影響，可能污染物濃度已經升高。據中國環境監測總站對污染物成分源解析發現，在2014年10月的三次灰霾發生過程中，秸稈焚燒時大氣中鉀元素比例上升明顯，對灰霾天氣形成的影響不可忽視。秸稈焚燒對某個城市霧霾的污染源貢獻多大，要做理性分析。例如，由于北京市周邊的秸稈焚燒火點少，對霧霾的污染源貢獻不大；對周邊焚燒秸稈火點多的中小城市，對霧霾的貢獻則要大得多。其道理不言自明：風大時北京不會出現霧霾天氣，居民也聞不到秸稈焚燒的氣味。而對一些中小城市而言，秸稈焚燒的煙塵和污染物將加重大氣污染程度，與其他污染物疊加并成為霧霾發生的“最后一根稻草”。
　　秸稈焚燒對人體健康會產生不利影響。有研究發現，秸稈焚燒時大氣中的二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物等多項污染指數升高。當可吸入顆粒物濃度達到一定程度時，對人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分刺激較大，輕則引起咳嗽、胸悶、流淚，重時會誘發支氣管炎。如果秸稈焚燒排放的煙塵與其他污染物疊加，導致PM2.5濃度升高并出現霧霾天氣，到醫院就診的老人、兒童人數增加，這已被北京、南京等多地的研究所證實。一些研究也發現，呼吸道疾病與霧霾天氣存在相關關系。
　　二、秸稈禁燒難以收效的原因分析
　　近年來，地方各級政府推進秸稈綜合利用和焚燒工作，力求農田不冒煙；而農民則千方百計地燒掉秸稈。結果是秸稈禁燒工作年年抓，而秸稈焚燒現象年年發生，衛星監測到的2014年著火點比以往年份更多一些。因此，研究秸稈焚燒的原因，出臺的政策措施才能對癥下藥，收到預期效果。
　　1.時間緊是客觀原因。對農民而言，秸稈燒掉最省事。在農忙時，既要收又要種，而且不能過了季節。作物收獲非常重要，光種不收的事沒人干；種就更重要了，不種下一季沒得收。大批青壯年進城務工，婦女、老人是農村的主要勞動力。收割機的普及取代人工勞動成為作物收割的主要工具。由于土地所有權的限制，一些地區尚未形成規模化種植；受收割機類型、地塊大小和地勢起伏等條件影響，收割機主人怕機器受損，一般要留出8―10公分高的麥茬。農民在把小麥、玉米等作物搶收到家后，還要再把秸稈捆扎搬離田間，既沒有時間也有些力不從心；而留在田里的麥茬又必須除掉，否則不能種下一茬。“不燒怎么辦”是農民的無奈選擇。
　　2.行為慣性是主觀原因。農民認為，秸稈燒掉最方便。在調研時我們常聽到種糧大戶、村民主任等人在談到秸稈焚燒問題時說，秸稈焚燒也有好處，能增肥、滅害蟲、減雜草。焚燒秸稈產生的草木灰含豐富的鉀元素，可以改良土壤結構；秸稈焚燒時的高溫可以燒死蟲卵、雜草種子。受人力、資金等條件限制，地方政府對秸稈禁燒的宣傳沒有起到應有作用，一些農民對秸稈還田、免耕等的效果不太了解。盡管專家認為，秸稈焚燒會對土壤微生物、對地力等會產生不利影響，但農民缺乏土壤結構和微生物的知識，沒有意識到焚燒秸稈的危害，特別是對區域性大氣污染影響的危害性，行為慣性使農民優先選擇了焚燒。
　　3.缺乏出路是重要原因。農民選擇燒秸稈，是因為劃算。隨著農民生活水平的提高，炊事和取暖用上了電、液化氣等能源，秸稈用作薪柴的需求下降了。隨著集約化養殖場的發展，秸稈作飼料的用量減少；由于部分農村治安差，留守老人、婦女不敢養豬、養牛、養羊，怕還不到出欄的時候就被偷了；打擊農村偷竊行為需要引起重視。秸稈還田成本偏高。有關研究發現，秸稈粉碎還田，撒腐蝕劑、旋耕和增水作業的成本在每畝130元左右。秸稈做沼氣原料，一些地方一家一戶建沼氣池不劃算，農民不愿意投資。編織草帽、草苫等原有用途，因工藝失傳、年輕人不愿干等原因，用量有限。做蘑菇基料，很難規模化利用。秸稈收購價格較低，運到路途較遠的造紙廠、發電廠，農民的收入抵不上運費。秸稈發電用量大，但能量密度小，燃燒值低，不易運輸且成本高（“百里不運草”）、所需存儲場地大，一次投資大等，有補貼企業才愿意投資建設生物質發電廠。上述種種原因制約了秸稈綜合利用，秸稈無法用掉只好燒掉。
　　4.缺乏長效機制是關鍵原因。盡管秸稈用途不少，如可以還田做肥料，可以青儲用做飼料，可以做蘑菇基料；可以造氣供居民使用；可以造粒或生產燃料棒，供鍋爐使用；可以用作編制手工藝品、人造板和電廠原料等，但在農民力所能及范圍內且能賺錢的用途并不多，也缺乏對農民有吸引力的商業模式；而得不到多少實惠、“賠錢賺吆喝”的事農民不愿干，企業也不會主動去干。由于秸稈收購季節性很強，如果缺乏技術和資金支撐，企業利用秸稈的積極性也會受到影響。就秸稈收購價格而言，農民認為不賺錢；而對一些生物質發電廠而言，與燃煤電廠相比并沒有什么成本優勢。由于污染問題，國家禁止草漿造紙。由于秸稈綜合利用存在規模小、效益低等問題，尤其是適宜農戶分散利用的小型化、實用化技術不多，利益共享機制缺乏等原因，導致秸稈焚燒禁而不止。
　　5.認識不到位和監管不力是外因。對秸稈焚燒的危害認識不到位，一些地方靠落實文件、靠上級督促禁燒秸稈，難以收效。《中華人民共和國大氣污染防治法》規定，“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”，并“由所在地縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的，可以處二百元以下罰款”。由于對“情節嚴重”的焚燒秸稈行為缺乏量化指標，執行起來的尺度難以把握：過輕起不到懲戒作用，過重會引起當事人的矛盾。對這種“得罪人”的事情，鄉村干部很難“較真”，畢竟是鄉里鄉親、低頭不見抬頭見。雖然國家對秸稈禁燒有一定補助，但不足以支撐基層工作人員的支出；且農村分管禁燒秸稈的工作人員也不可能把全部精力用在監管上。由于監管的時緊時松，即使被移出田間的秸稈，一旦監管放松還會被農民燒掉。
　　三、解決我國秸稈綜合利用和焚燒的對策建議
　　秸稈是一種可再生資源，可以循環利用。秸稈焚燒，改革開放前沒有，聯合收割機使用前很少，是發展中的問題，要用發展的辦法加以解決。解決秸稈禁燒“最后一公里”的問題，需要管理者的智慧。“解鈴還須系鈴人”，農民是燒秸稈的行為主體，也是解決問題的關鍵。
　　（一）加大宣傳力度，以循環經濟的理念解決秸稈焚燒問題
　　可以用張貼畫、科普講解、村頭黑板報、張貼標語等形式，在廣播、電視等媒體上大力宣傳秸稈綜合利用和秸稈禁燒問題。除了常年性的宣傳，還可以選擇每年的夏秋收獲季節集中宣傳時間，宣傳秸稈綜合利用的好處和具體做法，宣傳秸稈還田的典型經驗和做法，宣傳秸稈焚燒的危害等。用技術指導農民，用效益吸引農民，用示范帶動農民。通過廣泛的宣傳和科普教育，提高農民的環境保護意識和秸稈的綜合利用能力，使農民充分認識到，焚燒了秸稈，既浪費資源，又污染環境，還會影響周邊居民的日常生活、公路和鐵路的正常運行；使鄉村干部認識到，發展秸稈綜合利用產業、秸稈禁燒，是增加農民收入、提高糧食綜合生產能力、保護環境、實現農業可持續發展的有效途徑。只有讓農民不敢燒、不愿燒，秸稈禁燒才能見效；只有讓農民真正得到實惠，秸稈綜合利用產業才能得到持續發展。
　　（二）將秸稈還田放在優先位置，提高農業發展后勁
　　從我國農業可持續發展面臨土壤有機質下降、過度依賴化肥、化肥利用率低并導致湖泊水體富營養化等實際問題出發，應把以還田為主的農業利用放在優先位置。具體做法上，可以采取堆漚還田、過腹還田、直接還田等形式。如選取葉子等軟質、易腐熟的秸稈用作堆肥、漚肥并施用于田間；選擇適合的秸稈用作飼料喂養牛、馬、豬、羊等牲畜，再將牲畜糞便施用于農田；在收割時直接將秸稈粉碎并均勻地撒在田間，用拖拉機旋耕入土，既解決了收割下來的秸稈，也解決了留在田間的秸稈，形成“秸稈切碎—拖拉機旋耕—插播種”的還田模式；還可以發展形成建大棚—養豬—建沼氣池—沼氣用作炊事、照明等的“四位一體”循環經濟模式。我國南方的一些家庭，建沼氣池不但利用了秸稈，還解決了部分燃料來源，沼氣渣還用作肥料，可謂一舉多得，應加以推廣應用。針對秸稈還田等農業利用中的問題，應出臺相應措施，解決農民的實際困難，規劃并推廣低成本、高效率和少污染的秸稈利用方法，實現“變廢為寶”“化害為利”。
　　（三）打通產業鏈條，培育新的商業模式
　　秸稈綜合利用，可以形成產業鏈，擴大就業機會，實現經濟效益、社會效益和環境效益的有機統一。應在滿足農業、畜牧業需求的基礎上，從秸稈數量、品種及利用現狀出發，統籌兼顧、合理引導秸稈的能源化、工業化利用。可選擇重點區域、重點領域，建設示范工程，推進秸稈綜合利用產業的健康快速發展。解決秸稈收集難的問題，需要探索和培育新的商業模式。對成片的秸稈，應從收割機收集入手，在收獲農作物果實的同時將秸稈收集并運出田間；對零星的秸稈，可采用農戶收集＋村粗加工＋公司規模化利用的方式，由農戶收集并運到村里的集中點，進行粉碎、壓塊等粗加工，生產成燃料或原料。這樣做，既有利于儲藏、運輸，解決運草的經濟性問題；企業再進行利用，可以形成規模效益。
　　此外，國家應解決秸稈綜合利用的共性和關鍵性技術，如對用秸稈生產乙醇等的技術研發和推廣應用，給予必要支持。一些高校和地方在開發秸稈的化學利用，用于生產乙醇等。國家應逐步推廣成熟技術，促進產業化發展。
　　（四）修改補貼環節和對象，讓秸稈利用者得到實惠
　　國家已設立專項資金，用于秸稈綜合利用的各類補貼，包括化肥補貼、土地補貼、農機補貼（農業部負責）、生物質發電補貼（能源局負責）、以及重大項目補貼（發展改革委負責）。應建立以市場為導向，企業為主體，農民積極參與的長效機制。在調研中發現，收集秸稈的農民沒有得到應有收入，特別是在茶余飯后的閑談中發現自己的收入比鄰村干同樣事的人要少，會認為受到不公正對待，心中有氣；個別人的氣不順甚至會一時失去理性故意燒秸稈。因此，從解決問題入手，調整補貼對象和補貼環節。化肥補貼雖然可以降低種糧成本，但難以抑制化肥過度使用的情況；因而可以將補貼與秸稈還田利用掛鉤。土地補貼沒有直接補貼土地利用者，還提高了土地租用成本，制約土地的流轉。因此，可以給土地利用者直接補貼，因為對一個有著13億人口的大國而言，保障糧食安全始終是頭等大事；手中有糧才能“心中不慌”。項目補貼對象是公司，沒有覆蓋產業鏈；因而需要將補貼分解到產業鏈各環節，如對開展秸稈還田的專業合作社和種糧大戶、購買生物秸稈腐蝕劑等行為進行補貼；加大對改裝秸稈粉碎機、購買全喂入式收割機、以及可旋耕的大馬力拖拉機等農用機械進行補貼，鼓勵農民以秸稈換取一定數量的生產資料；支持秸稈還田的服務體系建設，對農民進行培訓和指導，加快先進、成熟技術的推廣普及等。
　　（五）加大執法力度，改變落后行為以促進環境保護
　　秸稈焚燒是浪費資源、污染環境的行為，具有負的外部性。秸稈禁燒是地方政府的權力，也是地方政府的職責。農民是我國工業化和城市化進程中的弱勢群體，需要給予保護；但浪費資源、污染環境的秸稈焚燒是落后行為，不僅不應受到保護、而且還要受到處罰。只有這樣，才能促進社會進步，迎接生態文明新時代的早日到來。應嚴格落實地方政府對秸稈禁燒工作的協調監管責任。依法對因焚燒秸稈造成火災、人員傷亡、交通事故的進行處罰，對構成犯罪的還要追究刑事責任。在違法燒秸稈受到處罰和發展綜合利用產業獲得收益之間，有理性的農民都會選擇后者。一些地方管理者沒有盡到協調監管秸稈禁燒的應有責任，特別是在禁燒秸稈上不作為的人，也應受到處罰。只有依法嚴厲處罰違法焚燒秸稈的行為，才能樹立法律威嚴，法律也才能成為人們的信仰。通過政策激勵秸稈綜合利用產業發展，通過加大執法力度倒逼秸稈焚燒行為的改變，將處罰的“堵”和給出路的“疏”有機結合，只有農民有了主動性和積極性，我國秸稈綜合利用和禁燒問題，才能得到徹底解決。