我國法律并未對行政訴訟種類問題予以明確規定，《行政訴訟法》只對判決的形式進行了規定，而未規定訴訟的種類，根據《行政訴訟法》第54條的規定，我國行政訴訟的判決分為維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決。最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋＝（下文簡稱最新司法解釋）又增加了確認判決和駁回訴訟請求兩種判決形式。學者們通常根據我國《行政訴訟法》第11條的受理范圍，即當事人的訴訟請求，并結合我國的判決形式，將我國行政訴訟的種類劃分為撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類。
行政訴訟法第三十二條規定:“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”這就是對行政訴訟舉證責任的具體規定。

按現行現行法律規定，行政訴訟中，原告原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條下列情形之一的除外。另外，人民法院有權要求原告提供或者補充證據。

相關法律規定：《中華人民共和國行政訴訟法》
第三十七條　原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。

第三十八條　在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外:
（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；
（二）原告因正當理由不能提供證據的。
在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。

第三十九條　人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。

復議維持原行政行為的，新行政訴訟法規定作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2015年）第9條第2款進而規定，作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為；復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。與此相聯系的是，該司法解釋第6條第2款規定，復議機關改變原行政行為，是指復議機關改變原行政行為的處理結果。

　　這些規定，極大地改變了行政主體舉證范圍，也出現了一些問題，例如復議程序收集、補充的證據能否作為證明原行政行為合法性的證據？行政案卷之中的行政主體未據以作出行政行為的證據如何處理？被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據能否作為認定被訴具體行政行為合法的根據？在行政訴訟中行政主體及其代理人能否以“補充證據”名義向原告、第三人和證人收集證據？司法實踐中這些問題顯得有些模糊不清，實有探討之必要。

　　一、行政程序分別化理念

　　原行政訴訟法規定，復議維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告。《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2000年）第31條2款規定，復議機關在復議過程中收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第61條規定，復議機關在復議程序中收集和補充的證據，或者作出原具體行政行為的行政機關在復議程序中未向復議機關提交的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據。這些規定表明，復議程序中產生的證據不能作為認定原行政行為合法性的根據，復議機關不得為原行政行為合法性舉證。之所以這樣規定，是奠基于“先取證后裁決”原則和“行政程序分別化”理念之上。

　　“先取證后裁決”原則從行政執法或行政程序角度進行闡述，要求行政主體在作出行政行為時就必須調查收集到充分的事實證據和完備的法律依據，行政行為必須建立在相關證據支持的事實基礎上，禁止先有行政決定后調查收集證據。當發生行政爭議，行政相對人申請行政復議或提起行政訴訟時，行政主體向復議機關或人民法院提交證據，人們又如何得知該證據是行政主體作出行政行為時的事實根據呢？作為一種比較公平合理的認定方法，行政案卷制度應運而生。行政案卷是指行政主體在作出行政行為前通過調查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實的各種記錄、陳述意見、鑒定結論、證人證言、物證等證據，以及程序中所依據或收到的各種法律文書按照一定順序組成的案卷。【1】案卷中心主義或案卷排他主義要求，行政行為只能以該案卷為依據作出，卷外證據不得作為行政行為依據，不能以當事人所未知悉和所未論證的事實作為根據。

　　“行政程序分別化”理念是指，作出原行政行為的行政處理程序和對原行政行為進行審查的復議程序相互分離、彼此并立；與此相適應，作出原行政行為的行政主體和復議機關是兩個機關，互不隸屬，只對自己的行為承擔責任。復議機關維持的，原行政主體是被告；復議機關改變的，復議機關是被告。正是基于這種“行政程序分別化”理念，《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2000年）第七條從寬解釋了“改變”，復議決定改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據、改變原具體行政行為所適用的規范依據且對定性產生影響、撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結果的，都屬于改變原行政行為。其實質在于，讓復議機關對自己改變原行政行為的復議決定負責。

　　二、行政程序一體化理念

　　新行政訴訟法規定，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，共同對原行政行為合法性共同承擔舉證責任。同時，新司法解釋限縮解釋“改變原行為”，只有復議機關改變原行政行為的處理結果才屬于復議機關改變原行政行為。筆者認為，新行政訴訟法及其司法解釋作出這樣的規定，是以“鼓勵行政程序自我糾錯”原則和“行政程序一體化”理念為理論基礎。

　　“鼓勵行政程序自我糾錯”原則是指，無論作出原行政行為的行政機關還是復議機關，只要發現行政行為不合法、不合理的，都應當自行糾正錯誤，法律鼓勵任何行政機關的糾錯行為。從行政行為法理上講，任何行政主體有權作出某一行政行為，當發現該行政行為違法或不當時，他也有權撤回或糾正該行政行為，其上級行政主體亦有權糾正，不需要法律的特別規定。【2】從關系性范疇來說，行政行為可以區分為本行政行為和修正性行政行為。本行政行為是指行政主體作出的旨在處理相對人權利義務的行為，如行政命令、行政許可、行政給付等。修正上述本行政行為的行為是修正性行政行為。修正行為的直接目的不是為了處理相對人的權利義務，而是為了糾正已經做出的本行為。行政機關對本行政行為的撤回、撤銷、變更等決定，都屬于修正性行政行為。【3】【4】新行政訴訟法對復議機關決定維持原行政行為的，規定作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，正是期望、鼓勵復議機關敢于、樂于糾正不合法、不合理的行政行為，充分發揮復議制度及時、高效、審查幅度深等優勢，使復議機關擺脫“維持會”的不良形象。

　　“行政程序一體化”理念是指，作出原行政行為的行政處理程序和對原行政行為進行審查的復議程序相互連接，相互“捆綁”、形成一體；作出原行政行為的行政主體和復議機關盡管是兩個機關，只對自己的行為承擔責任，但是在證明原行政行為合法性上卻是“一家人”。行政復議機關只要沒有改變原行政行為的處理結果，舉凡改變事實、改變證據、改變所適用規范依據，均屬于對原行政行為的“治愈”、補正和維持，是對原行政行為的強化。復議機關改變這些事項已經成為“整體行政程序”的一個環節和步驟。因此，邏輯上的結論就是，復議機關在復議程序中可以收集和補充證據，可以之作為證明原行政行為合法性的證據。【5】

　　三、新司法解釋對案卷中心主義的新發展

　　是不是新司法解釋拋棄了“先取證后裁決”原則呢？答案是否定的。新司法解釋同樣堅持“先取證后裁決”原則，要求行政主體在作出行政行為時就必須調查收集到充分的事實證據和完備的法律依據，行政行為必須建立在相關證據支持的事實基礎上，禁止先有行政決定后調查收集證據。只不過，新司法解釋同時提出“鼓勵行政程序自行糾錯”原則，認為同一行政主體就同一事實對同一行政相對人可能作出一個或一個以上的行政行為，受“一事不再罰”原則約束和上級行政主體領導、監督下級行政主體的職能要求，生效的本行政行為或修正性行政行為只能為一個。行政相對人僅能就此生效的本行政行為或修正性行政行為向人民法院提起訴訟。

　　新司法解釋對案件中心主義仍然給予高度尊重，認為行政主體只有具有充分的事實證據和法律依據才能作出行政行為。一般地，在作出被訴行政行為之前要制作、形成行政案卷。同時，新司法解釋對案卷中心主義給予更深刻的理解，充分弘揚案卷中心主義禁止行政主體在行政程序中秘密接受證據、不聽取相對人質辯、不說明作出行政行為的理由等確保公平正義的精神。行政案卷之中應當既包括行政主體收集的證據，也包括行政相對人提供的證據；既有對行政相對人有利的證據，也有對行政相對人不利的證據。在行政案卷和定案證據的關系上，行政案卷的外延大于定案證據的外延，定案證據是行政案卷的核心和最主要的部分，但行政案卷并不限于此。涉及行政行為合法性的證據可能非常多，但是作為定案證據的證據可能只是其中的一部分。【6】行政案卷既包括據以作出行政行為的定案證據，又包括與定案證據相類似的其他主要證據，既包括對定案證據起解釋、說明、補充作用的補強證據，又包括與定案證據無關的其他證據。就行政案卷而言，其可能是一次性形成，也可能是多次形成；可能是一份材料形成行政案卷，也可能是多份材料形成行政案卷。但是，行政主體就同一事實對同一行政相對人作出生效本行政行為或修正性行政案卷只能有一份；先前的行政案卷盡管可以看成與該生效本行政行為或修正性行政行為相關的廣義上的行政案卷，但是只能起到參考、輔助、補充作用。行政相對人或第三人在行政程序中提供的證據，行政主體未作為本行政行為的根據但收錄在案卷里，復議機關據以作出修正性行政行為的，這些證據可以作為復議決定合法性的定案證據。

　　四、新理念下的行政主體舉證范圍新變

　　（一）原行政處理程序中的證據

　　行政主體在作出行政行為前，應當通過調查、鑒定、舉行聽證等形式收集證據，并接收行政相對人提供的證據，聽取相對人的質證，制作行政案卷，并據此作出行政行為。當行政主體作出行政行為之后，發現、收集了行政案卷之外的證據，經審查判定該證據對行政行為有證成作用的，可以不改變行政行為。但如果作為證成行政行為合法性的證據向人民法院提交的，須滿足未采用非法手段收集證據和依法保護相對人知情權、申辯權等條件，并制作成為行政案卷的附卷或者作成新的行政案卷。經審查判定該證據對行政行為有證偽作用的，在告知相對人、聽取相對人申辯的前提下，依據鼓勵行政主體自我糾錯的法律精神，行政主體可以作成新的行政行為。具體言之，行政主體及其上級機關在行政行為作出后發現存在不合法、不合理情況的，在內容、依據和形式上依法進行變更；行政主體作出行政行為以后，發現該行為不符合作出的法定條件，依職權收回該行政行為，使社會關系回歸到未作出該行政行為前的狀態；行政主體或其上級機關針對違法且尚未達到無效程度的行政行為，依職權或依申請消除該行政行為全部或部分法律效力；行政主體作出行政行為后，由于客觀情況的變化使得該行政行為不適應新情況，依職權停止該行政行為往后的法律效力。【7】此時，行政主體應當制作新的行政案卷。行政相對人申請復議或提起行政訴訟時，行政主體應當向復議機關或人民法院提交行政案卷及其附卷。

　　（二）復議程序中的證據

　　復議機關進行復議的，應當制作復議案卷。復議機關在復議程序中收集、補充的證據，對原行政行為起到證成作用的，經行政相對人質證，可以作為原行政行為合法性的證據；不能直接證成原行政行為，復議機關采信該證據，據以改變原行政行為所認定的事實、改變原行政行為所適用的規范依據且對定性產生影響的，屬于未改變原行政行為，這些證據可以作為原行政行為合法性的證據；對原行政行為起到證偽作用的，復議機關據以改變原行政行為的處理結果的，屬于改變原行政行為，在復議案卷中體現的這些證據只能作為復議行為合法性的證據，不能作為原行政行為合法性的證據。

　　作出原行政行為的行政主體在復議程序中提交的證據，屬于行政案卷之中行政主體據以作出行政行為的證據，當然屬于行政主體舉證內容，可以作為原行政行為合法性的證據。但對于行政案卷之中的行政主體未據以作出行政行為的證據，則如何處理？有觀點認為，行政主體舉證內容的最終判斷標準是行政主體作出行政行為時是否使用了其在復議程序或訴訟程序中提出的證據。如果他確實使用并在此基礎上作出了行政行為，那么這些證據才是行政主體舉證責任的對象。如果他自己在行政程序中都沒有使用這些證據，盡管這些證據反映的事實也是合法的、真實的、與本案有關聯的，但是仍然不能作為行政主體舉證責任的對象。【8】還有學者認為，只有進入行政案卷并且據以作出行為行為的證據才有提交法庭的必要。行政訴訟被告所提交的，限于被告據以作出行為行為的全部證據，即進入行政案卷的全部定案證據。【9】另一種觀點認為，行政訴訟證據證明的事實不僅限于行政主體在行政程序中認定的事實，而且包括所有有關行政行為合法性的事實，即被告作出行政行為的全部過程的事實。被告只有提供全部證據，法院才能審查清楚行政行為是否合法。筆者認同第二種觀點，因為證據本身的復雜性，行政主體不但有義務提交定案證據，而且有義務提交行政案卷，復議機關或人民法院有權查閱、復制行政案卷。在對行政案卷中的證據進行審查認定時，需要對“使用說”或“根據說”進行一定程度的擴大解釋。只要納入行政案卷并且對定案證據起解釋、說明、補充作用的補強證據，或者是與定案證據性質類似的非主要證據，可以作為認定行政行為合法性的證據。

　　作出原行政行為的行政主體未在復議程序中提交、復議機關也未收集、補充的證據，是否可以作為人民法院認定原行政行為合法性的依據？有觀點認為，行政主體在復議程序中向復議機關提供證據，既是其權利也是其義務。如果行政主體在復議程序中不提供相應證據而在行政訴訟中提供，將會使行政復議法上“被申請人在10日內提出書面答復、并提交當初作出行政行為的證據、依據和其他有關資料”的規定失去意義。而且，行政主體在復議程序中不提供相應證據的，將會被視為該行政行為沒有證據并且將會被復議機關撤銷。在復議在不能作為維持原行政行為合法的證據在行政訴訟中當然也不會獲得認可。【10】筆者認為，作出原行政行為的行政主體未在復議程序中提交、也未納入行政案卷的證據，向人民法院提供的，應當不作為認定原行政行為合法性的證據。作出原行政行為的行政主體未在復議程序中提交、也未納入行政案卷，但復議機關收集、補充并在復議案卷中體現的證據，人民法院應當尊重復議機關的判斷。作出原行政行為的行政主體在行政程序中已經收集并記載于行政案卷，只是沒有在復議中提供的，基于實質正義的考量，人民法院可以作為原行政行為合法性判斷之依據。據此，《最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用》指出，新行政訴訟法解釋頒布之后，《行政訴訟證據規定》第61條的規定與本解釋不一致，在司法實踐中不予適用。【11】

　　（三）行政行為作出后的證據

　　《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2000年）第30條規定，被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據。權威人士認為，在訴訟程序外限制被告向包括原告、證人和第三人之外的所有與案件有關的人收集的證據，應當屬于可以用來證明被訴行政行為合法性的證據，其他證據不在此限。【12】

　　筆者認為，即使該條規定只限制收集證明被訴行政行為合法性的證據的行為，也并不符合新司法解釋的精神，應當予以修正。如上所述，當行政主體作出行政行為之后，發現、收集了行政案卷之外的證據，經審查判定該證據對行政行為有證偽作用的，在告知相對人、聽取相對人申辯的前提下，依據行政主體的自我糾錯權和鼓勵行政主體自我糾錯的法律精神，行政主體可以作成新的行政行為，即可以撤回、撤銷原行政行為。此時，行政主體應當制作新的行政案卷。經審查判定該證據對行政行為有證成作用的，可以不改變行政行為。但如果作為證成行政行為合法性的證據向法院提交的，須滿足未采用非法手段收集證據和依法保護相對人知情權、申辯權的條件，并制作行政案卷的附卷或者作成新的行政案卷。在行政復議的情況下，行政主體也可以不改變原行政行為、不告知并聽取相對人申辯而直接提交給復議機關，作為復議機關收集、補充的證據處理。

　　（四）行政訴訟中的證據

　　行政訴訟法第35條規定，在行政訴訟中，行政主體及其代理人不得自行向原告、第三人和證人自行收集證據。最高法院同樣認為，在行政訴訟一審、二審和再審程序中，限制被告及其訴訟代理人自行向原告、證人和第三人收集的證據應當屬于可以用來證明被訴行政行為合法性的證據，其他證據不在此限。但根據行政訴訟法第36條第2款規定，原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。此時，因被告補充證據的需要，經法庭允許，可以在訴訟程序中向原告、第三人和證人收集證據，屬于禁止被告收集證據原則的例外。但即使允許被告收集證據，原則上也不能針對被訴行政行為合法性問題，范圍應限定在反駁原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的新的理由或者證據以及有關起訴條件的事項。【13】

　　筆者認為，行政訴訟法第35條之規定，不但是為了防止被告威脅、誘騙原告、第三人和證人，而且是確立先取證后裁決的舉證責任原則。先取證后裁決原則，不僅對行政主體在行政程序在的行為有約束力，而且對法院也有同樣的約束力。因此，法院雖然有權在訴訟中要求被告提供和補充證據，有權同意和追認被告收集證據的有效性，但是法院的權力也受到限制。法院不得對那些據以作出行政行為以外的其他證據通過補充證據的途徑，成為認定行政行為合法性的事實根據，即非法轉換為合法。

第九十一條 當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；
（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

第一個問題：
《行政訴訟法》第四十一條 提起行政訴訟應當符合下列條件：
一 原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他級組織；
二 有明確的被告；
三 有具體的訴訟請求和事實根據；
四 屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
第二個問題
《行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”據此規定，在行政訴訟案件中，舉證責任應由被告承擔。

第一個問題、應該是指起訴條件吧：
1、原告適格，即為行政相對人或利害關系人；
2、有明確的被告；
3、有具體的訴訟請求和事實依據；
4、屬于行政審判權的范圍；
5、屬于受訴法院管轄。

第二個問題、關于舉證責任，從原被告雙方來看：
1、原告只須證明被訴具體行政行為違法或者不成立；
2、被告應當對被訴具體行政行為的合法性以及原告起訴是否超過法定期限承擔舉證責任。

中華人民共和國行政訴訟法是為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權而制定的法律。
中華人民共和國行政訴訟法由第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月4日通過，自1990年10月1日實施。現行版本為2017年6月27日全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，自2017年7月1日起施行。