加強和改進
　　全口徑預決算審查監督
　　新預算法確立“四本賬”全口徑預算框架，各級人大要依法將政府的收入和支出全部納入預決算審查監督。
　　第一，完善一般公共預算。目前主要問題是公共預算不完整，一些部門資金沒有全部納入預算，預算支出范圍大于公共預算支出范圍，農業、教育、科技等重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤，影響預算整體性。地方公共預算不完整，轉移支付、稅收返還、補貼收入沒有完全納入預算。要依法明確預算收入的法律性質，將所有政府收入全部列入預算，通過公共預算提供公共服務，保障和改善民生。
　　第二，規范政府性基金預算。多年以來，政府基金預算僅有總額而沒有具體細目，許多規制性收費、準入性收費、集資性收費、補償性收費、懲罰性收費都是自立規章，自收自支。政府性基金、行政事業性收費、專項收費亟待清理、整合和規范。同時，還要探索把政府所屬部門和單位自行組織的服務性和經營性收入納入預算，或者納入財政專戶管理。
　　目前，地方政府性基金結構不合理，2013年地方政府性基金本級收入4.8萬億元，其中國有土地使用權出讓收入4.1萬億元。許多地方土地出讓金收支管理粗放。人大要督促將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算，規范土地出讓收入分期繳納行為，依法查處違反規定減免或者變相減免土地出讓收入行為，督促土地出讓收入應征盡征。調整和細化土地出讓收支有關科目，明確具體用途，?？顚Ｓ?，加強支出使用監管。加大統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制。
　　第三，擴充國有資本經營預算?，F在的問題是，國有資本經營預算還不完善，收入范圍僅僅涵蓋企業國有資本，不包括金融企業國有資本，更不包括其他資產、礦產資源以及特許權經營收入。企業稅后利潤提取比例也比較小，國有資本收益主要在國有企業內部循環，用于公共財政和社會保障的很少。
　　三中全會提出要“完善國有資本經營預算，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。同時還提出要加強人大“國有資產監督職能”。2014年預算將央企國有資本收益收取比例提高5個百分點。中央國有資本經營收入1400多億元，但地方國有資本經營收入只有500多億元，甚至比前兩年還有所減少。要依法加大統籌力度，建立將國有資本經營預算資金調入一般公共預算、社會保險基金預算的機制。
　　第四，探索社會保險基金預算。社會保險基金預算收入主要來自“五險”繳費，也有財政補貼。社會保險繳費雖然不是財政資金，但也是公共資金。2013年全國社會保險基金收入3.45萬億元，支出2.86萬億元，本年收支結余5800多億元。
　　目前，主要問題是不同地區、不同行業、不同單位之間社會保險基金預算標準不一致，統籌層級不同，相互之間難以接續。社會保險基金由各個地方、部門分頭收繳，基金管理、使用、支出和監管標準不一致，影響基金保值、增值，影響基金安全。三中全會提出要“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，“加強社會保險基金投資管理和監督”。這就要求把社會保險基金依法納入預算管理，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。
　　加強和改進
　　地方政府債務管理監督
　　新預算法初步構建起規范地方政府債務的法律框架。前不久，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對地方政府舉債做出更加具體的規定。各級人大要依法加強和改進地方政府債務管理監督，將地方政府債務納入法治軌道。
　　第一，加強對存量債務監管。據審計署審計，截至2013年6月，各級政府債務接近30萬億元，其中地方政府性債務接近18萬億元。政府債務過快增長，不僅留下居高不下的隱性赤字和債務負擔，而且也給金融機構帶來風險。各級人大要督促抓緊清理融資平臺公司，剝離融資平臺公司政府融資職能，穩妥處理存量債務，逐步化解地方政府性債務風險。
　　第二，建立規范的地方政府舉債融資機制。依照新預算法，經國務院批準，省級政府可以適度舉借債務;市、縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借。實行規模控制，地方政府舉債不得突破批準的限額。采取政府債券方式，地方政府不得通過企事業單位等舉借。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。
　　第三，把地方政府債務分類納入全口徑預算管理。地方政府舉借債務必須報本級人大或常委會批準。各級人大要督促地方政府將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理?；蛴袀鶆沾_需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
　　第四，建立債務風險預警及化解機制。設立政府債務會計，加快編制政府資產負債表，建立政府綜合財務報告制度。根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。要督促政府制定應急處置預案，建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度，硬化預算約束，防范道德風險，追究相關人員責任。
　　加強和改進預決算初步審查監督
　　預算法修改對預算初步審查制度進行了完善。各級人大要切實按照新法的規定，加強和改進預決算初步審查監督。
　　第一，拓寬初步審查范圍。原法只規定了對預算草案進行初步審查，1999年全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定增加了對中央預算調整方案和中央決算草案進行初步審查的規定，2006年監督法增加了對各級預算調整方案進行初步審查的規定。新法規定對預算草案、預算調整方案、決算草案都要進行初步審查。
　　第二，嚴格初步審查時間。新法規定，預算草案應當在人大會議召開45日或者30日前，提交人大有關機構進行初步審查;各級預算調整方案和決算草案應當在常委會召開30日前，提交人大有關機構進行初步審查。
　　第三，加強初步審查機構建設。新法規定，市級以上人大的初步審查，由財政經濟委員會或有關專門委員會進行，縣級人大由常委會進行?？紤]到一些市級人大未設立專門委員會的實際情況，規定市級人大也可以由常委會有關工作機構研究提出意見。為提高審查質量，規定縣級人大常委會在進行初步審查時，可以由有關工作機構研究提出意見。
　　第四，拓寬預決算審查重點。長期以來，我國預決算審查監督主要包括收入、支出和收支平衡三個重點。對收入和支出進行審查，主要是審查是否真實、合理、合法。對收支平衡進行審查，主要是審查收支相抵后是否達到平衡狀態，有沒有支出大于收入的赤字情況。預算法修改對“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”進行了相應規定。各級人大要依法拓展預決算審查監督重點，針對支出預算和政策進行實質性審查，找出政府預算分配中存在的不合理地方，確保預算資金投入到最重要的政策領域，提高預算資金使用效率。
　　第五，發揮人大代表作用。為發揮人大代表在初步審查中的作用，明確市級以上人大有關機構在進行初步審查或研究提出意見時，應當邀請本級人大代表參加。人大有關專門委員會的初步審查意見和常委會有關工作機構的研究意見，以及政府財政部門對上述意見反饋的處理情況報告，應當印發本級人大代表。縣、鄉級人大在正式審查預算草案前，應當采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見。
　　加強和改進預算執行和決算監督
　　對預算執行和決算進行監督，是憲法賦予人大的重要職責，不僅可以確保人大批準的預算得到嚴肅、嚴格、合理、有效的執行，而且可以為下一年審查和批準預算奠定基礎。各級人大既要敢于監督，又要善于運用新預算法規定的各種形式加強監督，著重在真實(正當不正當)、合法(規范不規范)、合理(正確不正確)、有效(值得不值得)方面下功夫，不斷增強監督的針對性和實效性，督促財政資金花得規范、花得透明、花到實處、花出效率。
　　第一，規范預算收支管理。當前重點要解決審批時間與執行時間錯位、“先執行、后報批”、隨意變更和頻繁調整預算等問題，把預算“軟約束”變為“硬約束”。要依法加強收入征管，做到應收盡收，嚴禁采取虛收、空轉等方式違規增加收入。要建立人大審議決定重大投資及項目制度，避免行政沖動、盲目決策、盲目投資。要通過視察、調研、專題詢問等形式，了解重大項目的建設、資金使用等情況，跟蹤資金使用進度，促進重大項目順利進行。要督促政府建立結轉結余資金定期清理機制，加快結轉項目的執行，盤活財政存量資金，規范暫付款、暫存款的管理，發揮資金效用。本文來源：瞭望觀察網
　　第二，規范國庫資金管理。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的外，其余專戶在2年內逐步取消。全面清理已經發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。督促各級政府加強對本級國庫的管理和監督，依法完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。
　　第三，嚴格預算調整行為。預算經過人大審查批準之后，就成為具有法律效力的財政收支計劃，非經法定程序任何組織和個人不得改變。因特殊情況需要調劑、追加預算，政府應當編制預算調整方案，報請同級人大常委會審查批準。針對預算執行中的資金調劑過于隨意、挪用現象嚴重等問題，各級人大要加強和改進對預算調整的審批監督，及時了解和掌握預算變更情況，嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑，加強對預算調整方案的審查工作，督促政府及其財政部門依法調整預算，增強預算調整的嚴肅性。
　　第四，完善決算審查監督。人大作為決算監督的主體，必須參與到決算的全過程，代表人民對預算執行情況進行監督。要依法完善人大預決算審查和監督的程序，健全重大預算事件的專項調查或聽證制度，充分發揮人大各專門委員會、常委會各工作委員會的作用，通過召開專家座談會、聽證會等方式，對所聯系部門的預算草案進行審查，初步審查結果匯總至財經委員會，由財經委員會提出預算審查意見，供人代會審查批準預算草案時參考。
　　第五，強化預決算審計監督。審計監督是保證預決算健康運行的有效監督形式，使用財政資金的部門和單位都要接受審計。各級人大要支持審計機關依法履行職責，善于借助審計監督手段、運用審計成果來強化人大經濟監督。組織審計機關對部門預算執行情況、重點項目、重點資金和重點領域進行審計，推動被審計單位和部門落實審計決定。委托審計機關對政府預決算報告先行審計，提供審計意見，作為人大審查批準的重要依據，提高人大預決算監督質量。
　　加強和改進跨年度預算平衡監督
　　我國一直實行年度預算體制。預算法修改規定“建立跨年度預算平衡機制”，對長期以來實行的“量入為出、收支平衡”原則提出了新的要求。各級人大要依法加強和改進跨年度預算平衡角度，推動年度預算與中期預算有機銜接。
　　第一，實行中期財政規劃管理。各級人大要督促政府有關部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規劃要與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制，提高財政預算的統籌能力。
　　第二，改進年度預算控制方式。各級人大要推動一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批準。中央國債余額限額根據累計赤字和應對當年短收需發行的債務等因素合理確定，報全國人大或其常委會審批。地方政府一般債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。
　　第三，嚴格超收收入使用。預算超收收入是政府超額完成年初人代會批準的預算收入任務的部分。近些年來，從中央到地方各級政府預算超收收入動輒接近總收入的十分之一，但支出使用卻很隨意，導致預算約束弱化。政府動用預算超收收入安排支出，雖然沒有使年初人代會批準的預算總支出超過總收入，但卻部分變更了年初預算。各級人大要加強對預算超收收入安排使用情況的審查和監督。確需當年安排支出的，也應當履行法定程序，及時向人大通報情況，編制超收收入使用方案，報請同級人大常委會批準，未經批準當年不能使用。
　　第四，建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，依法建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩定調節基金;如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字并在國債余額限額內發債平衡。地方一般公共預算執行中如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金;如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算中歸還。
　　加強和改進預決算公開透明監督
　　公開透明是現代財政制度的基本特征。財政預算收入來源于公民納稅，稅收上來之后如何支出、如何使用，政府花了多少錢、辦了什么事，應該讓老百姓知曉。
　　第一，完善細化預決算公開內容。預決算信息包括管理體制、分配政策、編制程序，以及收支安排、預算執行、預算調整、決算等。除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目、按地區公開。擴大部門預決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經濟分類公開政府預決算和部門預決算。
　　第二，推動全過程公開。依法督促預算公開，從預算編制到執行、調整、決算以及最后的審計，所有的內容全部公開。不僅推進預算、預算調整、決算等情況公開，也要推進部門預算、決算、報表公開。
　　第三，做好公布后整改監督工作。預決算公開不是技術問題，而是敢不敢公開、愿不愿意接受人民監督的問題。對存在問題和疑問，各級人大要定期組織人大代表和公民的詢問，刨根問底，釋疑解惑。對典型案件，還可通過新聞媒體曝光，形成輿論壓力。要按照統籌協調、分層次、分步驟原則，推動依法有序公開，做好公布后整改工作，健全長效機制，促進預決算公開常態化、規范化和法治化。
　　加強和改進預決算績效監督
　　各級人大要高度重視預決算績效問題，不僅要從合法、合規、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，切實加強對預算執行情況和決算的監督，讓用錢受監督，使花錢不容易，確保財政資金安全、規范、及時撥付和合理、有效地使用。
　　第一，加快預算績效管理改革。各級人大要全面推進預算績效管理工作，把績效管理的理念和方法貫穿于財政資金監管的全過程，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。本文來源：瞭望觀察網
　　第二，推進預算支出績效考評。各級人大要不斷完善績效管理和考核辦法，擴大績效評價覆蓋面，注重績效評價結果反饋和應用。要不斷完善績效管理和考核辦法，監督政府及其有關部門認真落實預算安排、預算調整確定的各項重點支出，對評審中發現的問題，要及時提出改進意見和措施，追蹤問效，提高財政資金的使用效益。
　　第三，推動財政資金優化配置。各級人大要進一步推進財政科學化、精細化管理，優化轉移支付結構，提高專項轉移支付資金使用效率。要充分發揮財政資金的引導作用，統籌社會資金和財政資金的使用，引導社會資金參與公共事業、公益事業，使政府花盡量少的錢、辦盡量多的實事，向公眾提供更多更好的公共服務

（一）全口徑預算體系：“橫與縱”
預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。
全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的“四本預算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的“五級預算”。
1、預算組成：四本預算。
總結近年來的預算實踐經驗，新預算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，并對四本預算分別作了細化規定。
一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用于保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預算法所規范的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯系，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。
二是四本預算的編制原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編制原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，著眼于結余資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。
三是四本預算的相互關系。在預算之間的關系上，四本預算之間保持獨立完整并統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，“有分有合”，形成了四本預算的全口徑預算體系。
2、預算層級：五級預算。
按照一級政府一級預算的原則，新預算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批準本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對于一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批準。
（二）財政管理體制：“進與退”
財政管理體制是規范各級政府支出責任和財力分配關系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯系，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力余缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中占比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，占全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅占全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。
由于各方面對財政管理體制改革方向和具體規范內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預算法的原則性規定，并將規范重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規范。
財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，占56.7%；專項轉移支付18610億元，占43.3%。
當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標準要求，下達時間要符合規定的時限等。
這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。
（三）預算的公開透明：“粗與細”
陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬于保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密并在會后收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。
近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對“曬政府賬本”形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。
一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批準或批復后20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。
總之，從預算公開的規定中可以看出，新預算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的“黑箱”變成了“透明箱”。
（四）地方政府舉債之門：“開與關”
地方政府債務問題如何規范，是預算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預算法時明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。
特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務余額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處于國際通行的控制標準范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債并轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批準發行地方政府債券2000億元，由財政部代理發行并列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。
綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防范化解等多方面因素，新預算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。
一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的“緊箍咒”。
（五）國庫管理權之爭：“經與代”
2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，并明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關于國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。
綜合各方面意見，新預算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什么這么改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的權限。因此，新預算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利于央行依法履行經理國庫職責。
值得注意的是，新預算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用于特定資金的專戶存儲、?？顚Ｓ?。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由于實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了“小金庫”等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預算法給財政專戶的設立留下了空間，并對財政專戶的條文從批準設立、?？顚Ｓ玫确矫孢M行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，才可以設立財政專戶，并明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。
（六）法定性支出：“存與廢”
法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低于一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。
法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對于財政預算安排的規定，也影響到預算法的法律效力。為此，新預算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。
（七）人大預算審查監督：“實與虛”
從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預算法修改的整個過程中，對于加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。
新預算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。
一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、“看不清、弄不懂”等問題，新預算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。
三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。
新預算法為深化改革留有空間
新預算法的起草和審議，正逢黨的十八屆三中全會決定對全面深化改革作出全面部署，特別是今年6月中央又專門制定了財稅體制改革總體方案。新預算法在落實中央有關規定精神的同時，對財政預算改革的頂層設計作了一些銜接性規定，為下一步改革留有法律空間。
一、改進年度預算控制方式。十八屆三中全會決定提出“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，以解決現在預算執行中片面追求預算平衡帶來的“順周期”問題：經濟放緩時，稅務部門為完成稅收任務而造成征收過頭稅，不利于經濟回升；經濟過熱時，收入任務易于完成而出現“應收不收”，反而助長過熱。
新預算法規定了預算審查重點從收支平衡、赤字規模向支出預算轉變的內容，同時將收入預算由約束性轉向預期性，明確各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。這樣規定，為年度預算控制方式的深化改革提供了法律依據，從而迎來政府預算管理制度的深刻變革。
二是建立跨年度預算平衡機制。根據三中全會決定關于“建立跨年度預算平衡機制”的要求，新預算法第十二條作出了各級政府建立跨年度預算平衡機制的原則性規定。同時，新預算法確立了預算穩定調節基金的法律地位，通過基金的調入和調出來調劑預算執行中由于短收、超收導致的預算資金的余缺?？缒甓阮A算平衡機制的有關規定有利于實現保障財政政策的可持續性和前瞻性，也為未來編制中長期財政規劃和多年滾動預算提供了依據。
三是編制政府綜合財務報告。根據三中全會決定關于“建立權責發生制的政府財務報告制度”的要求，新預算法在附則中對各級政府提出了按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的明確要求。政府財務報告作為，全面反映政府財務狀況、運行情況和財政中長期可持續的綜合性年度報告，是反映政府財務情況的存量“家底”，將和預算報告相互協調，共同反映政府履行各項職能和資金績效的情況。新預算法的原則性規定為未來各級政府全面建立政府綜合財務報告制度指明了方向。

　　加大預算公開力度，加強地方政府債務管理，筑牢防腐敗、防風險的堤壩

　　記者：預算公開是社會公眾最關心的問題，新預算法對推動預算公開將發揮怎樣的作用？

　　樓繼偉：公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法理財、防范財政風險的需要。新預算法做出全面規定，對預算公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注的事項要求公開作出說明，并規定了違反預算公開規范的法律責任。

　　這次修改預算法，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠。一是有利于社會主義民主政治建設，是確保人民群眾知情權、參與權和監督權的重要舉措；二是有利于從源頭上預防和治理腐敗，陽光是最好的防腐劑和消毒劑，將預算分配的政策依據、標準、結果全面、真實地向社會公開，能夠有效避免暗箱操作；三是有利于提升財政管理水平，促進各部門厲行節約、提高財政資金使用效益。

　　同時，預算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會，也有利于引導經濟社會主體的預期和行為，優化提升財政政策效果。

　　記者：對于地方政府債務有關條款的修改，新預算法是基于什么考慮？

　　樓繼偉：根據審計署的審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在主體混亂、渠道多元等問題，有必要從法律層面規范管理、加以引導，以有效防范和控制財政風險。

　　政府債券作為較為規范的融資方式，發債成本較低、信息公開透明，市場化程度高，也是國際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國目前的財政預算管理實踐中，省級政府經國務院批準已可以發行地方政府債券，經過幾年的探索試點，積累了一定的成功經驗，應當及時總結入法，作為規范地方政府債務管理的有效方式。

　　為體現對地方政府債務的從嚴控制和管理，規范地方政府舉債行為，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多個方面作了明確的規定，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制；有利于加強人大和社會監督，防范和化解債務風險。

　　一、新預算法2015年開始實施是什么意思？
　　2015年1月1日前的各類預算項目，仍然參照舊的規定執行。2015年，新的年度預算開始后，一切依照新的預算法執行。
　　二、修改后的《預算法》將于2015年1月1日起施行。
　　舊《預算法》是1995年正式實施的，已漸漸不適應經濟體制改革和政府預算管理的需要。為此，從2004年起啟動了預算法的修訂工作。歷經三屆人大，10年時間，做出共計82條修改意見，終于修法成功。
　　修訂后的預算法強調要規范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度，加強對不規范預算行為的法律責任追究。公眾關心的諸如政府“三公”、行政經費開支，地方債管理，預算審查，“過頭稅”，公眾參與權等問題，修訂后的預算法對此都有回應。

意思就是說2015年發生的相關預算行為受新的預算法拘束。

預算法第一條規定：

為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。

所以它是規范各級政府的收支和預算的，不適用于企業。

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