行政訴訟中，公民法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；復議后維持原行政行為的，行政機關和復議機關是共同被告；改變或未作出復議決定的，復議機關是被告；兩個以上行政機關共同作出行政行為，這些行政機關是共同被告。
【法律依據】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條
公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。
經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。
兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。
行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。
行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

(一)直接向法院起訴和經過行政復議以后向法院起訴被告的確定。直接起訴的行政訟訟案件的被告是作出具體行政行為的行政機關。(二)共同行政行為中被告的確定。當兩個以上的行政主體作出同一個具體行政行為時，它們是共同被告。(三)行政授權關系中被告的確定。由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。

　　行政訴訟中被告的確定與民事訴訟相比較而言，較為復雜些，《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)和最高人民法院關于《行政訴訟法若干問題的解釋》(以下簡稱《行政訴訟若干問題解釋》)雖然做了一些規定，但不具體，在司法實踐中不易操作，同時，在原告起訴的被告不適格時，也與民事訴訟規定的不同，民事案件中，人民法院發現原告不適格，除非原告撤訴，法院只能駁回原告的起訴，而行政案件則不然，《行政訴訟法若干問題的解釋》第二十三條規定：“原告所起訴的被告不適格，人民法院應當通知當事人變更被告;原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”因此，在行政訴訟中如何正確確定好被告，也是人民法院的責任和義務，筆者現就結合近幾年的理論和司法實踐談談如何確定行政訴訟中的被告問題。
　　(一)直接向法院起訴和經過行政復議以后向法院起訴被告的確定。
　　在我國，就救濟途徑而言，行政訴訟案件有兩類：一類是經過行政復議以后再向人民法院起訴;另一類是不經過行政復議程序當事人直接向人民法院起訴的。前者稱經行政復議的行政訴訟案件，后者稱直接起訴的訴訟行政訟訟案件。
　　⑴、直接起訴的行政訟訟案件的被告的確定。《行政訴訟法》第25條第1款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。”因此，直接起訴的行政訟訟案件的被告是作出具體行政行為的行政機關。
　　⑵、經行政復議的行政訴訟案件被告的確定。
　　經行政復議的行政訴訟案件，是指經過行政復議程序之后，復議申請人對復議結果不服，繼而向人民法院提起行政訴訟的案件。《行政訴訟法》第25條第2款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告;復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”。
　　(二)、共同行政行為中被告的確定。
　　《行政訴訟法》第25條第3款規定：“兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。”這是說，當兩個以上的行政主體作出同一個具體行政行為時，它們是共同被告。共同被告之間負有連帶責任，當事人不能只選擇其中一個作為訴訟對象。這里必須說明的是，共同被告的構成必須是作出同一具體行政行為的組織都是行政主體，非行政主體不能與行政主體組成共同被告。
　　(三)、行政授權關系中被告的確定。
　　《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”《行政訴訟若干問題解釋》第20條、第21條的規定看，最高人民法院已把授權法的范圍從“法律、法規”擴大到“規章”。據此，行政訴訟法意義上的“授權”，系指法律、法規與規章把某一國家行政職權設定給某一組織的行為。
　　(四)行政委托關系中被告的確定。
　　《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由行政機關委托的組織所作出的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”《行政訴訟若干問題解釋》第21條又補充規定：“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。”這些規定，明確了行政委托的特征與在行政委托關系中對被告的認定。
　　(五)行政機關被撤銷后被告的確定。
　　行政機關被撤銷，在機構精間、改革中是常有的事。行政訴訟法對這種情況下被告如何確認作了規定。《行政訴訟法》第25條第5款規定：“行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。”從理論與實踐上說，行政機關被撤銷以后，繼續行使其職權的行政機關可能有兩種情況：一是一個行政機關被撤銷后，它原有的職權被并入到另一個行政機關之中，這時，這一被并入職權的行政機關屬于“繼續行使其職權的行政機關”，被告得由它來承擔。另一種情況是一個行政機關被撤銷之后，它的職權沒有被明確并入到另一個行政機關之中，這時，應由撤銷其的行政機關作為“繼續行使其職權的行政機關”，被告得由它來承擔。
　　(六)在行政審批關系中被告的確定。
　　在現實中有時有這樣的情況，一個行政機關作出的具體行政行為，須經上級行政機關批準。這種情況下，應由作出具體行政行為的行政機關為被告呢，還是應由上級行政機關為被告?為此，《行政訴訟若干問題解釋》第19條作出了規定：“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”這一規則在現實中可以延伸為兩種具體情況：一種是一個行政機關作出具體行政行為之后，須報上級地政機關批準;上級行政機關批準后正式對外署名。這種情況下，應由上級行政審批機關為被告。另一種情況是一個行政機關作出具體行政行為之后，雖報上級行政機關批準，但這屬于內部審批程序，上級行政機關批準后無須正式對外署名。這種情況下，應由原行政機關為被告。
　　(七)授權和未授權和超出授權范圍被告的確定。
　　《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”。這是原則性規定，”《行政訴訟法若干問題的解釋》第20條則作了具體規定，該條第1款規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告”。這是對已授權的情況下被告的確定。該條第2款規定“行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告”。這是對在沒有已授權的情況下被告的確定。該條第3款規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。這是對超出法定授權范圍實施行政行為被告的確定。
　　(八)復議機關在法定期限內不作復議決定時被告被告的確定。
　　最高人民法院《若干問題解釋》第22條規定：“復議機關在法定期限內不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告;當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。”因此，如果行政管理相對人起訴復議機關不作為，就應當以復議機關為被告。

行政訴訟的被告恒定是行政機關。
公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關為被告；經復議的案件，復議機關決定維持原具體行為的，作出原具體行政行為的行政機關為被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關為被告；兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告；由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織為被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關為被告；作出具體行政行為后被撤銷的行政機關，繼續行使其行政職權的行政機關為被告；有些具體行政行為雖是由行政機關的具體工作人員作出的，但這是代表行政機關行使職權的行為，所以其所在的行政機關仍應是被告。行政訴訟，是指公民、法人或者其他組織認為行使國家行政權的機關和組織及其工作人員所實施的具體行政行為，侵犯了其合法權利，依法向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，依法對被訴具體行政行為進行審查并做出裁判，從而解決行政爭議的制度。它對保障一個國家依法行政，建立法治政府，確保公民、法人或其他組織合法權利免受行政權力的侵害，具有十分重大的意義。
法律依據：
《中華人民共和國行政復議法》
第九條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。
第十一條申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。
第十二條對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。