近日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在其官網(wǎng)發(fā)布了《對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第1866號(hào)建議的答復(fù)》(農(nóng)辦議〔2021〕137號(hào),下稱(chēng)《答復(fù)》),該答復(fù)重點(diǎn)提到以下幾個(gè)內(nèi)容: 一、“我國(guó)尚無(wú)明確的肉用犬品種”; 二、“我國(guó)不具備出臺(tái)犬類(lèi)屠宰檢疫規(guī)程的條件”; 三、“持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督力度,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,督促落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任,不得采購(gòu)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類(lèi)”。 部分動(dòng)物保護(hù)的愛(ài)心人士由此雀躍地認(rèn)為:“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”,盡管筆者作為堅(jiān)定的動(dòng)保人士,希望這是真的,但是作為法律專(zhuān)業(yè)人士,不得不無(wú)情地給各位動(dòng)保人士潑一盆冷水。從法律層面,《答復(fù)》中的內(nèi)容并不能被簡(jiǎn)單地理解為“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”,切莫誤讀相關(guān)條款,放松對(duì)“違法狗販子”的警惕,畢竟“狗子不是人,但有的人是真的‘狗’”,相比于常人,“違法狗販子”更懂得鉆法律的空子,所以動(dòng)保人士的監(jiān)督顯得尤為重要。為了更好地理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村局《答復(fù)》,我們應(yīng)當(dāng)了解以下三點(diǎn):
第一,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《答復(fù)》提到的說(shuō)法早已存在。 關(guān)于《答復(fù)》中的說(shuō)法: 一、“我國(guó)尚無(wú)明確的肉用犬品種”, 二、“我國(guó)不具備出臺(tái)犬類(lèi)屠宰檢疫規(guī)程的條件”,早在2015年《國(guó)務(wù)院食品安全辦關(guān)于犬類(lèi)屠宰許可和監(jiān)管問(wèn)題的復(fù)函》(食安辦函〔2015〕25號(hào),下稱(chēng)《復(fù)函》)中便被明確提到,并非最新提出的觀點(diǎn)。而且值得注意的是,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《答復(fù)》僅僅是規(guī)范性文件,并不具有法律約束力,實(shí)質(zhì)上,該《答復(fù)》沒(méi)有從法律層面上規(guī)定或者變更任何事項(xiàng)。 第二,前食品安全辦明確犬類(lèi)屠宰待地方自行規(guī)定。 在2015年食安辦的《復(fù)函》中,對(duì)于“犬類(lèi)屠宰許可問(wèn)題”也作出了說(shuō)明,即目前,國(guó)家對(duì)犬類(lèi)屠宰許可沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定,由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況制定屠宰管理辦法。現(xiàn)實(shí)中,并無(wú)省級(jí)的法規(guī)或者規(guī)章對(duì)于犬類(lèi)屠宰許可作出規(guī)定,也即沒(méi)有針對(duì)性的規(guī)定禁止犬類(lèi)的屠宰,但至少可以慶幸的是國(guó)家及地方?jīng)]有許可犬類(lèi)的屠宰。 第三,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《答復(fù)》其實(shí)并未改變什么。 “無(wú)明確的肉用犬品種”僅代表國(guó)家未明確什么品種的犬類(lèi)可以食用,但也未對(duì)食用狗肉作出禁止。法律對(duì)于中國(guó)公民有個(gè)原則,即“法無(wú)禁止即自由”,這就意味著只要國(guó)家沒(méi)有禁止,每個(gè)公民都可以在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)利。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《答復(fù)》實(shí)際上沒(méi)有解決什么問(wèn)題,屠宰犬類(lèi)的許可或禁止規(guī)定在法律上依舊屬于真空狀態(tài)。 盡管《答復(fù)》并未實(shí)質(zhì)改變什么,但依舊勾起了一個(gè)熟悉的話題:“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”嗎?本文將結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī),做簡(jiǎn)要的梳理。
一、“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”的前提:未達(dá)到檢疫要求,未在產(chǎn)地取得《動(dòng)物檢疫合格證明》 根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》(2019修正)第四條的規(guī)定,動(dòng)物檢疫的范圍、對(duì)象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布。 1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定了犬類(lèi)的《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,生產(chǎn)、養(yǎng)殖犬需要《動(dòng)物檢疫合格證明》 當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對(duì)動(dòng)物檢疫頒布的規(guī)程,只包含了生豬,家禽、反芻動(dòng)物、馬屬動(dòng)物、蜜蜂、犬、貓、兔等10種陸生動(dòng)物以及魚(yú)類(lèi)、貝類(lèi)、甲殼類(lèi)3種水生物種的《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,只有該范圍內(nèi)的動(dòng)物可以根據(jù)相關(guān)規(guī)程進(jìn)行產(chǎn)地檢疫、取得《動(dòng)物檢疫合格證明》。
2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部未規(guī)定犬類(lèi)的《屠宰檢疫規(guī)程》,對(duì)犬類(lèi)的屠宰無(wú)須向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理部門(mén)申報(bào) 在肉類(lèi)制品中,農(nóng)村農(nóng)業(yè)部只出臺(tái)了生豬、牛、羊、家禽、兔五個(gè)《屠宰檢疫規(guī)程》。而犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動(dòng)物的屠宰,并未有相關(guān)的屠宰檢疫規(guī)程。
值得注意的是,有民眾認(rèn)為,只要沒(méi)有《屠宰檢疫規(guī)程》,犬類(lèi)就是不能被屠宰的。其實(shí)恰恰相反,正是《屠宰檢疫規(guī)程》的缺失,使得犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動(dòng)物更容易被送上了餐桌,因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只需要遵守《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》即可。因此,在未立法明確禁止銷(xiāo)售、食用犬貓肉的情況下,出臺(tái)《屠宰檢疫規(guī)程》從某種程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)犬貓的保護(hù)。 二、“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”的法定情形:生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫的肉類(lèi) 《食品安全法》第三十四條規(guī)定,“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類(lèi),或者未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類(lèi)制品”。《動(dòng)物防疫法》第二十九條規(guī)定,“禁止屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動(dòng)物”。由此可知,由于沒(méi)有《犬類(lèi)屠宰檢疫規(guī)程》,對(duì)于犬類(lèi)的檢疫,只需滿足《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》即可。但實(shí)際生活中,哪怕門(mén)檻如此之低,眾多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉的人也無(wú)法取得符合《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》標(biāo)準(zhǔn)的檢疫合格證明,這部分人便違反了《食品安全法》和《動(dòng)物防疫法》的規(guī)定。 此外,《國(guó)務(wù)院食品安全辦關(guān)于深入開(kāi)展肉及肉制品檢查執(zhí)法工作的通知》(食安辦發(fā)電〔2014〕2號(hào))規(guī)定:嚴(yán)禁食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者購(gòu)進(jìn)、銷(xiāo)售、使用無(wú)合法來(lái)源肉品以及無(wú)“兩證兩章”(動(dòng)物檢疫合格證、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證,動(dòng)物檢疫合格印章、肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格印章)和腐敗變質(zhì)肉品。但我們需要知道的是,該《通知》僅是規(guī)范性文件,對(duì)于主管部門(mén)行使權(quán)利具有指導(dǎo)作用,想要成為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的法律依據(jù),還需要進(jìn)一步結(jié)合法律規(guī)定。但不可否認(rèn)的是,這一個(gè)非常好的政策風(fēng)向。 三、“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”的法律責(zé)任:沒(méi)收違法所得、工具、設(shè)備、原料,罰款,拘留,限制從事相關(guān)活動(dòng),甚至承擔(dān)刑事責(zé)任 1.違反《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定的法律責(zé)任為:沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、工具、設(shè)備、原料等物品;貨值金額不足一萬(wàn)元的,并處十萬(wàn)元以上十五萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的,并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷(xiāo)許可證,并可對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留。 2.違反《動(dòng)物防疫法》第九十七條規(guī)定的法律責(zé)任為:違法行為人及其法定代表人(負(fù)責(zé)人)、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,五年內(nèi)不得從事相關(guān)活動(dòng);構(gòu)成犯罪的,終身不得從事屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸動(dòng)物等相關(guān)活動(dòng)。 3.違反《動(dòng)物防疫法》第一百條規(guī)定的法律責(zé)任為:責(zé)令改正,處同類(lèi)檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額一倍以下罰款;對(duì)貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費(fèi)用三倍以上五倍以下罰款,情節(jié)嚴(yán)重的,處五倍以上十倍以下罰款。 4.根據(jù)《刑法》的規(guī)定,如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的狗肉是屬于死因不明,毒殺,添加有毒有害物質(zhì)等情形的,還有可能涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪及生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪。 四、當(dāng)前,我國(guó)法律并未確認(rèn)“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”,“禁食狗肉”正處于一個(gè)尷尬的法律真空地帶,而且實(shí)踐中執(zhí)法難度大 1.我國(guó)法律并無(wú)“狗肉可以食用”的概念,但亦未明確予以禁止 當(dāng)前,我國(guó)法律層面關(guān)于犬只的直接規(guī)定并不多。關(guān)于犬只的飼養(yǎng),《動(dòng)物防疫法》第三十條規(guī)定,單位和個(gè)人飼養(yǎng)犬只,要定期接種狂犬病疫苗,再申請(qǐng)登記;關(guān)于犬類(lèi)的檢疫,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也僅僅規(guī)定了《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,并未出臺(tái)《犬類(lèi)屠宰檢疫規(guī)程》。 通俗地說(shuō),我國(guó)在法律上也認(rèn)為“狗狗這么可愛(ài),怎么可以吃狗狗”,只是我國(guó)法律在沒(méi)有許可食用狗狗的同時(shí),也忘記了作出禁止食用狗肉的相關(guān)規(guī)定,這也是形成當(dāng)前“經(jīng)營(yíng)狗肉”法律真空局面的原因。 2.對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉行為,實(shí)踐中執(zhí)法難度大,地方性法規(guī)及規(guī)章亟待出臺(tái)及完善 當(dāng)前,動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)對(duì)肉類(lèi)的檢驗(yàn)檢疫主要是基于《屠宰檢疫規(guī)程》而開(kāi)展的,由于《犬類(lèi)屠宰檢疫規(guī)程》的缺失,執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),此外,犬類(lèi)沒(méi)有定點(diǎn)屠宰的場(chǎng)所,目前犬類(lèi)宰殺都是私人在進(jìn)行,也存在畜牧、食藥監(jiān)、公安等部門(mén)的執(zhí)法范圍的厘清問(wèn)題,對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉的行為,實(shí)踐中執(zhí)法難度大。筆者檢索了因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉而受到行政處罰及刑事追責(zé)的案例,這些案例絕大多數(shù)是與狗肉本身的質(zhì)量存在問(wèn)題(如有毒、有害)相關(guān),而非單純因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉而被處罰或追責(zé)。 換言之,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉的人只要規(guī)規(guī)矩矩,依法做好檢驗(yàn)檢疫、把控質(zhì)量安全便可以躲避行政處罰及刑事責(zé)任。顯然,這與我們預(yù)期的“經(jīng)營(yíng)狗肉=違法”是不相符的。3.尷尬的法律真空地帶 根據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定,犬貓以及其他動(dòng)物的屠宰管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定,因此當(dāng)前對(duì)于犬貓被屠宰食用的困頓局面,可以由省級(jí)人大或政府出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法予以規(guī)制。在這方面,其實(shí)深圳和珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)給我們做了很好的示范作用,尤其是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面禁止食用野生動(dòng)物條例》第二條第二款明確規(guī)定,禁止食用用于科學(xué)實(shí)驗(yàn)、公眾展示、寵物飼養(yǎng)等非食用性利用的動(dòng)物及其制品。 但值得注意的是,政策風(fēng)向雖變好,但犬貓仍處于一個(gè)尷尬的法律地位,因?yàn)椴皇切笄?不受《畜牧法》管轄;因?yàn)椴皇且吧鷦?dòng)物,不受《野生動(dòng)物保護(hù)法》的保護(hù),也不受《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》的保護(hù)。今后,在對(duì)餐桌上野味的把控越來(lái)越嚴(yán)格的情況下,犬貓因?yàn)闆](méi)有動(dòng)物保護(hù)法、反虐待動(dòng)物法、動(dòng)物福利法等法律的直接保護(hù),是否有可能成為餐桌上其他肉類(lèi)的替代品?其未來(lái)的生存狀況不免讓人擔(dān)憂。 五、世界各國(guó)及地區(qū)關(guān)于食用肉類(lèi)的立法及實(shí)踐 (一)美國(guó):食用、銷(xiāo)售狗肉罰款5000美元 美國(guó)于2018年12月10日至14日期間表決通過(guò)了《農(nóng)業(yè)法案》,其中一條列明:任何人不得食用狗肉或蓄意運(yùn)送、移動(dòng)、傳遞、接受、擁用、購(gòu)買(mǎi)、出售、或捐贈(zèng)犬只或?qū)⑵渖眢w部分供人類(lèi)食用,違者罰款5,000美元。 (二)澳大利亞:除南澳大利亞州明確禁止食用和銷(xiāo)售狗肉外,其他大多數(shù)州,銷(xiāo)售狗肉違法但食用狗肉合法,且宰殺須以人道方式為之,否則也可能觸犯虐待動(dòng)物罪。 根據(jù)《肉類(lèi)加工標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范法》,所有州和領(lǐng)地都禁止銷(xiāo)售狗肉。南澳大利亞州是唯一明確禁止食用狗肉的州,而在大多數(shù)州,食用狗肉并不違法,但是如果這種殺戮給動(dòng)物帶來(lái)不必要的痛苦,或?qū)е聞?dòng)物沒(méi)有立即死亡,那么可能會(huì)構(gòu)成虐待動(dòng)物罪。 (三)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū):宰殺、售賣(mài)、食用狗肉均違法,并承擔(dān)刑事責(zé)任 根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《動(dòng)物保護(hù)法》第12條,宰殺狗,售賣(mài)、食用狗肉是違法行為。宰殺犬,處二年以下有期徒刑或拘役,并處新臺(tái)幣二十萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下罰金。販賣(mài)、購(gòu)買(mǎi)、食用或持有犬只的尸體、內(nèi)臟或其他成分的食用,處新臺(tái)幣5萬(wàn)元以上25萬(wàn)元以下罰款,并公布姓名、照片及違法事實(shí),或限期改正,亦不得飼養(yǎng)辦理登記寵物及認(rèn)養(yǎng)收容的動(dòng)物。 (四)我國(guó)香港地區(qū):宰殺狗、銷(xiāo)售、食用狗肉均違法,可判處罰款及監(jiān)禁 現(xiàn)行的《香港法例》第167A章《狗貓規(guī)例》,第22和23條明文規(guī)定:不得屠宰犬貓、不得銷(xiāo)售狗肉和貓肉,違法者可判處罰款5000美元及監(jiān)禁6個(gè)月。
六、對(duì)于禁止食用、經(jīng)營(yíng)狗肉的建議及期待 當(dāng)前我國(guó)對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉的行為并無(wú)針對(duì)性的直接規(guī)定,對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狗肉的行為還沒(méi)有辦法“一桿子打死”,這使得狗狗的生命及福利無(wú)法得到保障。為此,我們還是一如既往地呼吁,借鑒。參考各個(gè)國(guó)家及地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn),希望盡快確立犬貓等伴侶動(dòng)物受保護(hù)的法律地位。 1.地方層面,各省、自治區(qū)、直轄市盡快出臺(tái)關(guān)于犬貓的管理、保護(hù)條例,明確禁止犬貓的屠宰與經(jīng)營(yíng) 《生豬屠宰管理體例》已經(jīng)明確,其他動(dòng)物的屠宰管理辦法由各省、自治區(qū)、直轄市制定,這為犬貓的地方立法保護(hù)提供了良好的路徑。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管部門(mén)對(duì)于經(jīng)營(yíng)狗肉的行為難以有效管制的情況下,當(dāng)務(wù)之急便是地方性法規(guī)的出臺(tái),這將在貼合各地實(shí)際情況的情形下,有針對(duì)性地禁止犬貓的屠宰和食用。 2.國(guó)家層面,盡快推動(dòng)動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)立法落地 2009年至今,我國(guó)專(zhuān)家多次提出了《動(dòng)物保護(hù)法(專(zhuān)家建議稿)》、《反虐待動(dòng)物保護(hù)法(專(zhuān)家建議稿)》、《〈人類(lèi)伴侶動(dòng)物保護(hù)法 (草案) 〉專(zhuān)家建議稿》、《伴侶動(dòng)物保護(hù)法》等諸多法律草案。然而,理論上的熱烈討論卻在現(xiàn)實(shí)中“遇冷”,相關(guān)法律遲遲未能通過(guò)。我國(guó)目前關(guān)于動(dòng)物保護(hù)的法律僅有《野生動(dòng)物保護(hù)法》這一部法律,其所保護(hù)的對(duì)象是野生動(dòng)物,而家養(yǎng),飼養(yǎng),圈養(yǎng)的動(dòng)物一直都以“財(cái)物”的形式存在且為民眾所認(rèn)知,其并沒(méi)有明確的法律予以保護(hù)。然而隨著社會(huì)的發(fā)展,人們?cè)絹?lái)越開(kāi)始以對(duì)待“伴侶”的心態(tài)進(jìn)行寵物飼養(yǎng),伴侶動(dòng)物的保護(hù)實(shí)際上也日益受到了關(guān)注,而對(duì)伴侶寵物的保護(hù),亦是法律空白,值得進(jìn)一步立法。 3.建立伴侶寵物保護(hù)的公益訴訟制度 當(dāng)前,動(dòng)物類(lèi)公益訴訟受案范圍僅限于野生動(dòng)物,將對(duì)于貓犬等伴侶動(dòng)物的保護(hù)納入公益訴訟案件范圍,迫在眉睫。筆者提倡建立“伴侶動(dòng)物”的檢察公益訴訟制度,以有效防止動(dòng)物保護(hù)方面的公益損害。在我國(guó)對(duì)于寵物保護(hù)尚未正式立法的情況下,積極穩(wěn)妥探索拓展動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟案件范圍,為立法完善提供實(shí)踐依據(jù)的作為,具有其積極意義。