近日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在其官網(wǎng)發(fā)布了《對十三屆全國人大四次會議第1866號建議的答復(fù)》(農(nóng)辦議〔2021〕137號,下稱《答復(fù)》),該答復(fù)重點提到以下幾個內(nèi)容: 一、“我國尚無明確的肉用犬品種”; 二、“我國不具備出臺犬類屠宰檢疫規(guī)程的條件”; 三、“持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督力度,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,督促落實企業(yè)主體責(zé)任,不得采購未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類”。 部分動物保護(hù)的愛心人士由此雀躍地認(rèn)為:“經(jīng)營狗肉=違法”,盡管筆者作為堅定的動保人士,希望這是真的,但是作為法律專業(yè)人士,不得不無情地給各位動保人士潑一盆冷水。從法律層面,《答復(fù)》中的內(nèi)容并不能被簡單地理解為“經(jīng)營狗肉=違法”,切莫誤讀相關(guān)條款,放松對“違法狗販子”的警惕,畢竟“狗子不是人,但有的人是真的‘狗’”,相比于常人,“違法狗販子”更懂得鉆法律的空子,所以動保人士的監(jiān)督顯得尤為重要。為了更好地理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村局《答復(fù)》,我們應(yīng)當(dāng)了解以下三點:
第一,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《答復(fù)》提到的說法早已存在。 關(guān)于《答復(fù)》中的說法: 一、“我國尚無明確的肉用犬品種”, 二、“我國不具備出臺犬類屠宰檢疫規(guī)程的條件”,早在2015年《國務(wù)院食品安全辦關(guān)于犬類屠宰許可和監(jiān)管問題的復(fù)函》(食安辦函〔2015〕25號,下稱《復(fù)函》)中便被明確提到,并非最新提出的觀點。而且值得注意的是,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《答復(fù)》僅僅是規(guī)范性文件,并不具有法律約束力,實質(zhì)上,該《答復(fù)》沒有從法律層面上規(guī)定或者變更任何事項。 第二,前食品安全辦明確犬類屠宰待地方自行規(guī)定。 在2015年食安辦的《復(fù)函》中,對于“犬類屠宰許可問題”也作出了說明,即目前,國家對犬類屠宰許可沒有統(tǒng)一規(guī)定,由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)地區(qū)的實際情況制定屠宰管理辦法。現(xiàn)實中,并無省級的法規(guī)或者規(guī)章對于犬類屠宰許可作出規(guī)定,也即沒有針對性的規(guī)定禁止犬類的屠宰,但至少可以慶幸的是國家及地方?jīng)]有許可犬類的屠宰。 第三,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《答復(fù)》其實并未改變什么。 “無明確的肉用犬品種”僅代表國家未明確什么品種的犬類可以食用,但也未對食用狗肉作出禁止。法律對于中國公民有個原則,即“法無禁止即自由”,這就意味著只要國家沒有禁止,每個公民都可以在自己的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)利。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《答復(fù)》實際上沒有解決什么問題,屠宰犬類的許可或禁止規(guī)定在法律上依舊屬于真空狀態(tài)。 盡管《答復(fù)》并未實質(zhì)改變什么,但依舊勾起了一個熟悉的話題:“經(jīng)營狗肉=違法”嗎?本文將結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī),做簡要的梳理。
一、“經(jīng)營狗肉=違法”的前提:未達(dá)到檢疫要求,未在產(chǎn)地取得《動物檢疫合格證明》 根據(jù)《動物檢疫管理辦法》(2019修正)第四條的規(guī)定,動物檢疫的范圍、對象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)部制定、調(diào)整并公布。 1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定了犬類的《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,生產(chǎn)、養(yǎng)殖犬需要《動物檢疫合格證明》 當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對動物檢疫頒布的規(guī)程,只包含了生豬,家禽、反芻動物、馬屬動物、蜜蜂、犬、貓、兔等10種陸生動物以及魚類、貝類、甲殼類3種水生物種的《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,只有該范圍內(nèi)的動物可以根據(jù)相關(guān)規(guī)程進(jìn)行產(chǎn)地檢疫、取得《動物檢疫合格證明》。
2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部未規(guī)定犬類的《屠宰檢疫規(guī)程》,對犬類的屠宰無須向動物衛(wèi)生監(jiān)督管理部門申報 在肉類制品中,農(nóng)村農(nóng)業(yè)部只出臺了生豬、牛、羊、家禽、兔五個《屠宰檢疫規(guī)程》。而犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動物的屠宰,并未有相關(guān)的屠宰檢疫規(guī)程。
值得注意的是,有民眾認(rèn)為,只要沒有《屠宰檢疫規(guī)程》,犬類就是不能被屠宰的。其實恰恰相反,正是《屠宰檢疫規(guī)程》的缺失,使得犬、馬、驢、狗、貓、鹿、駱駝等動物更容易被送上了餐桌,因為生產(chǎn)經(jīng)營者只需要遵守《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》即可。因此,在未立法明確禁止銷售、食用犬貓肉的情況下,出臺《屠宰檢疫規(guī)程》從某種程度上來說是對犬貓的保護(hù)。 二、“經(jīng)營狗肉=違法”的法定情形:生產(chǎn)經(jīng)營未按規(guī)定進(jìn)行檢疫的肉類 《食品安全法》第三十四條規(guī)定,“禁止生產(chǎn)經(jīng)營未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或者檢疫不合格的肉類,或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品”。《動物防疫法》第二十九條規(guī)定,“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動物”。由此可知,由于沒有《犬類屠宰檢疫規(guī)程》,對于犬類的檢疫,只需滿足《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》即可。但實際生活中,哪怕門檻如此之低,眾多生產(chǎn)經(jīng)營狗肉的人也無法取得符合《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》標(biāo)準(zhǔn)的檢疫合格證明,這部分人便違反了《食品安全法》和《動物防疫法》的規(guī)定。 此外,《國務(wù)院食品安全辦關(guān)于深入開展肉及肉制品檢查執(zhí)法工作的通知》(食安辦發(fā)電〔2014〕2號)規(guī)定:嚴(yán)禁食品生產(chǎn)經(jīng)營者購進(jìn)、銷售、使用無合法來源肉品以及無“兩證兩章”(動物檢疫合格證、肉品品質(zhì)檢驗合格證,動物檢疫合格印章、肉品品質(zhì)檢驗合格印章)和腐敗變質(zhì)肉品。但我們需要知道的是,該《通知》僅是規(guī)范性文件,對于主管部門行使權(quán)利具有指導(dǎo)作用,想要成為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的法律依據(jù),還需要進(jìn)一步結(jié)合法律規(guī)定。但不可否認(rèn)的是,這一個非常好的政策風(fēng)向。 三、“經(jīng)營狗肉=違法”的法律責(zé)任:沒收違法所得、工具、設(shè)備、原料,罰款,拘留,限制從事相關(guān)活動,甚至承擔(dān)刑事責(zé)任 1.違反《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定的法律責(zé)任為:沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、工具、設(shè)備、原料等物品;貨值金額不足一萬元的,并處十萬元以上十五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷許可證,并可對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留。 2.違反《動物防疫法》第九十七條規(guī)定的法律責(zé)任為:違法行為人及其法定代表人(負(fù)責(zé)人)、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,五年內(nèi)不得從事相關(guān)活動;構(gòu)成犯罪的,終身不得從事屠宰、經(jīng)營、運輸動物等相關(guān)活動。 3.違反《動物防疫法》第一百條規(guī)定的法律責(zé)任為:責(zé)令改正,處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以下罰款;對貨主以外的承運人處運輸費用三倍以上五倍以下罰款,情節(jié)嚴(yán)重的,處五倍以上十倍以下罰款。 4.根據(jù)《刑法》的規(guī)定,如果生產(chǎn)經(jīng)營的狗肉是屬于死因不明,毒殺,添加有毒有害物質(zhì)等情形的,還有可能涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪及生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪。 四、當(dāng)前,我國法律并未確認(rèn)“經(jīng)營狗肉=違法”,“禁食狗肉”正處于一個尷尬的法律真空地帶,而且實踐中執(zhí)法難度大 1.我國法律并無“狗肉可以食用”的概念,但亦未明確予以禁止 當(dāng)前,我國法律層面關(guān)于犬只的直接規(guī)定并不多。關(guān)于犬只的飼養(yǎng),《動物防疫法》第三十條規(guī)定,單位和個人飼養(yǎng)犬只,要定期接種狂犬病疫苗,再申請登記;關(guān)于犬類的檢疫,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也僅僅規(guī)定了《產(chǎn)地檢疫規(guī)程》,并未出臺《犬類屠宰檢疫規(guī)程》。 通俗地說,我國在法律上也認(rèn)為“狗狗這么可愛,怎么可以吃狗狗”,只是我國法律在沒有許可食用狗狗的同時,也忘記了作出禁止食用狗肉的相關(guān)規(guī)定,這也是形成當(dāng)前“經(jīng)營狗肉”法律真空局面的原因。 2.對于生產(chǎn)經(jīng)營狗肉行為,實踐中執(zhí)法難度大,地方性法規(guī)及規(guī)章亟待出臺及完善 當(dāng)前,動物衛(wèi)生監(jiān)管部門對肉類的檢驗檢疫主要是基于《屠宰檢疫規(guī)程》而開展的,由于《犬類屠宰檢疫規(guī)程》的缺失,執(zhí)法部門沒有執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),此外,犬類沒有定點屠宰的場所,目前犬類宰殺都是私人在進(jìn)行,也存在畜牧、食藥監(jiān)、公安等部門的執(zhí)法范圍的厘清問題,對于生產(chǎn)經(jīng)營狗肉的行為,實踐中執(zhí)法難度大。筆者檢索了因生產(chǎn)經(jīng)營狗肉而受到行政處罰及刑事追責(zé)的案例,這些案例絕大多數(shù)是與狗肉本身的質(zhì)量存在問題(如有毒、有害)相關(guān),而非單純因生產(chǎn)經(jīng)營狗肉而被處罰或追責(zé)。 換言之,生產(chǎn)經(jīng)營狗肉的人只要規(guī)規(guī)矩矩,依法做好檢驗檢疫、把控質(zhì)量安全便可以躲避行政處罰及刑事責(zé)任。顯然,這與我們預(yù)期的“經(jīng)營狗肉=違法”是不相符的。3.尷尬的法律真空地帶 根據(jù)《生豬屠宰管理條例》第三十二條規(guī)定,犬貓以及其他動物的屠宰管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定,因此當(dāng)前對于犬貓被屠宰食用的困頓局面,可以由省級人大或政府出臺相應(yīng)的管理辦法予以規(guī)制。在這方面,其實深圳和珠海兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)給我們做了很好的示范作用,尤其是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面禁止食用野生動物條例》第二條第二款明確規(guī)定,禁止食用用于科學(xué)實驗、公眾展示、寵物飼養(yǎng)等非食用性利用的動物及其制品。 但值得注意的是,政策風(fēng)向雖變好,但犬貓仍處于一個尷尬的法律地位,因為不是畜禽,不受《畜牧法》管轄;因為不是野生動物,不受《野生動物保護(hù)法》的保護(hù),也不受《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》的保護(hù)。今后,在對餐桌上野味的把控越來越嚴(yán)格的情況下,犬貓因為沒有動物保護(hù)法、反虐待動物法、動物福利法等法律的直接保護(hù),是否有可能成為餐桌上其他肉類的替代品?其未來的生存狀況不免讓人擔(dān)憂。 五、世界各國及地區(qū)關(guān)于食用肉類的立法及實踐 (一)美國:食用、銷售狗肉罰款5000美元 美國于2018年12月10日至14日期間表決通過了《農(nóng)業(yè)法案》,其中一條列明:任何人不得食用狗肉或蓄意運送、移動、傳遞、接受、擁用、購買、出售、或捐贈犬只或?qū)⑵渖眢w部分供人類食用,違者罰款5,000美元。 (二)澳大利亞:除南澳大利亞州明確禁止食用和銷售狗肉外,其他大多數(shù)州,銷售狗肉違法但食用狗肉合法,且宰殺須以人道方式為之,否則也可能觸犯虐待動物罪。 根據(jù)《肉類加工標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范法》,所有州和領(lǐng)地都禁止銷售狗肉。南澳大利亞州是唯一明確禁止食用狗肉的州,而在大多數(shù)州,食用狗肉并不違法,但是如果這種殺戮給動物帶來不必要的痛苦,或?qū)е聞游餂]有立即死亡,那么可能會構(gòu)成虐待動物罪。 (三)我國臺灣地區(qū):宰殺、售賣、食用狗肉均違法,并承擔(dān)刑事責(zé)任 根據(jù)臺灣地區(qū)《動物保護(hù)法》第12條,宰殺狗,售賣、食用狗肉是違法行為。宰殺犬,處二年以下有期徒刑或拘役,并處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰金。販賣、購買、食用或持有犬只的尸體、內(nèi)臟或其他成分的食用,處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰款,并公布姓名、照片及違法事實,或限期改正,亦不得飼養(yǎng)辦理登記寵物及認(rèn)養(yǎng)收容的動物。 (四)我國香港地區(qū):宰殺狗、銷售、食用狗肉均違法,可判處罰款及監(jiān)禁 現(xiàn)行的《香港法例》第167A章《狗貓規(guī)例》,第22和23條明文規(guī)定:不得屠宰犬貓、不得銷售狗肉和貓肉,違法者可判處罰款5000美元及監(jiān)禁6個月。
六、對于禁止食用、經(jīng)營狗肉的建議及期待 當(dāng)前我國對于生產(chǎn)經(jīng)營狗肉的行為并無針對性的直接規(guī)定,對于生產(chǎn)經(jīng)營狗肉的行為還沒有辦法“一桿子打死”,這使得狗狗的生命及福利無法得到保障。為此,我們還是一如既往地呼吁,借鑒。參考各個國家及地區(qū)的成熟經(jīng)驗,希望盡快確立犬貓等伴侶動物受保護(hù)的法律地位。 1.地方層面,各省、自治區(qū)、直轄市盡快出臺關(guān)于犬貓的管理、保護(hù)條例,明確禁止犬貓的屠宰與經(jīng)營 《生豬屠宰管理體例》已經(jīng)明確,其他動物的屠宰管理辦法由各省、自治區(qū)、直轄市制定,這為犬貓的地方立法保護(hù)提供了良好的路徑。在動物衛(wèi)生監(jiān)管部門對于經(jīng)營狗肉的行為難以有效管制的情況下,當(dāng)務(wù)之急便是地方性法規(guī)的出臺,這將在貼合各地實際情況的情形下,有針對性地禁止犬貓的屠宰和食用。 2.國家層面,盡快推動動物保護(hù)的相關(guān)立法落地 2009年至今,我國專家多次提出了《動物保護(hù)法(專家建議稿)》、《反虐待動物保護(hù)法(專家建議稿)》、《〈人類伴侶動物保護(hù)法 (草案) 〉專家建議稿》、《伴侶動物保護(hù)法》等諸多法律草案。然而,理論上的熱烈討論卻在現(xiàn)實中“遇冷”,相關(guān)法律遲遲未能通過。我國目前關(guān)于動物保護(hù)的法律僅有《野生動物保護(hù)法》這一部法律,其所保護(hù)的對象是野生動物,而家養(yǎng),飼養(yǎng),圈養(yǎng)的動物一直都以“財物”的形式存在且為民眾所認(rèn)知,其并沒有明確的法律予以保護(hù)。然而隨著社會的發(fā)展,人們越來越開始以對待“伴侶”的心態(tài)進(jìn)行寵物飼養(yǎng),伴侶動物的保護(hù)實際上也日益受到了關(guān)注,而對伴侶寵物的保護(hù),亦是法律空白,值得進(jìn)一步立法。 3.建立伴侶寵物保護(hù)的公益訴訟制度 當(dāng)前,動物類公益訴訟受案范圍僅限于野生動物,將對于貓犬等伴侶動物的保護(hù)納入公益訴訟案件范圍,迫在眉睫。筆者提倡建立“伴侶動物”的檢察公益訴訟制度,以有效防止動物保護(hù)方面的公益損害。在我國對于寵物保護(hù)尚未正式立法的情況下,積極穩(wěn)妥探索拓展動物保護(hù)檢察公益訴訟案件范圍,為立法完善提供實踐依據(jù)的作為,具有其積極意義。