一個行為，如果既是抽象的又是行政的，那么它就是抽象行政行為。所謂“抽象的”，是指該行為不是針對特定的人作出的而是針對不特定的對象反復適用的，具有普遍約束力；所謂“行政的”，是指該行為是行政機關作出的，表現為制定、發布行政規則，區別于人大的立法活動和司法機關的司法活動。行政規則包括行政法規、規章和規章以下規范性文件。

制定行政法規。行政法規的制定權屬于國務院。國務院制定的行政法規大體上有三類：第一類，為配合法律的執行所制定的實施細則，比如全國人大常委會制定有《稅收征收管理法》，根據需要，國務院制定了《稅收征收管理法實施細則》；第二類，屬于國務院行政管理職權的事項，比如《政府信息公開條例》；第三類，本應當制定法律但條件尚未成熟，由全國人大及其常委會授權國務院先行制定行政法規的事項，比如《不動產登記暫行條例》。根據《立法法》，有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，屬于法律的絕對保留事項，不能授權給國務院制定行政法規，只能由法律來規定，因此，原來的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》后來被廢止了。行政法規的制定，一般要經過立項、起草、審查、決定、公布等環節，并且在公布后的30日內由國務院辦公廳報全國人民代表大會常務委員會備案，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規。另外，行政法規的制定涉及重大事項的，需報告黨中央。《行政法規制定程序條例》第四條規定：“制定政治方面法律的配套行政法規，應當按照有關規定及時報告黨中央。制定經濟、文化、社會、生態文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規，應當將行政法規草案或者行政法規草案涉及的重大問題按照有關規定及時報告黨中央。”

制定規章。規章，也稱行政規章，包括國務院部門規章和地方人民政府規章。有權制定規章的國務院部門有各部、各委員會、中國人民銀行、審計署、國務院直屬機構以及被授權的國務院直屬事業單位；有權制定規章的地方人民政府有省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州人民政府。根據《立法法》，國務院部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。地方政府規章的制定是為執行法律、行政法規、地方性法規的需要或者屬于本行政區域的具體行者管理事項，其中設區的市、自治州的人民政府制定的規章限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。規章的制定程序和行政法規的基本一致，也包括立項、起草、審查、決定與公布幾個步驟，所不同的是規章的備案機關較為復雜。國務院部門規章的備案機關只有一個，就是國務院；省、自治區、直轄市人民政府規章的備案機關是國務院和本級人大常委會；設區的市、自治州人民政府規章的備案機關有國務院、省（自治區）人大常委會、省（自治區）人民政府、本級人大常委會。

發布行政法規、規章以外的其他規范性文件。上到國務院下到鄉鎮人民政府，以及縣級以上各級人民政府的工作部門，在自己的職權范圍內發布的具有普遍約束力的行政決定、命令、通知，都屬于其他規范性文件，就是我們常說的政府的“紅頭文件”。比如，2021年4月22日，由北京市人力資源和社會保障局、北京市財政局、國家稅務總局北京市稅務局聯合印發的《關于統一城鄉勞動者失業保險政策的通知》，就屬于這類。

以上我們談了抽象行政行為的三種類型，那么，抽象行政行為可不可訴呢？這個問題需要分類討論。首先，在我國，司法機關無權審查行政法規、規章，因此關于行政法規和規章的合法性問題是絕對不可訴的。如果公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出審查建議，由常委會工作機構進行研究；如果公民認為國務院部門規章和省、自治區、直轄市人民政府規章同法律、行政法規相抵觸的，可以向國務院書面提出審查的建議；如果公民認為設區的市、自治州人民政府規章同法律、行政法規相抵觸或者違反其他上位法的規定的，既可以向國務院書面提出審查的建議，也可以向本省、自治區人民政府書面提出審查的建議。其次，對于行政法規、規章以外的其他規范性文件，如果公民對依據該規范性文件作出的具體行政行為不服向法院提起訴訟的，除屬國務院發布的外，可以一并請求法院對該規范性文件的合法性進行審查；如果不以對具體行政行為的起訴為前提，單就該規范性文件的合法性問題訴請法院，法院是不受理的。因此，對于規章以下的規范性文件，是相對可訴。

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